Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2205995

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 novembre 2022, 5 mai 2023, 1er octobre 2023 et 17 octobre 2024, Mme C A, représentée par Me Raybaud, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du maire de la commune de Quarante refusant de dresser procès-verbal d'infraction à l'encontre de la société Abello et de prendre les mesures de police que l'activité impose ;

2°) d'enjoindre au maire de Quarante de dresser, au nom de l'Etat, un procès-verbal d'infraction à l'encontre de la société Abello, et de prendre un arrêté interruptif de l'activité commerciale et d'en transmettre copie sans délai au procureur de la République près le Tribunal Judiciaire de Béziers, le tout dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) d'enjoindre au préfet de l'Hérault, à défaut d'intervention du maire de la commune de Quarante dans le délai prévu par le jugement à intervenir, de se substituer à celui-ci en prescrivant dans un délai de 48 heures et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, l'interruption des travaux et d'en transmettre copie au Procureur de la République près le Tribunal Judiciaire de Béziers ;

4°) d'enjoindre au maire de la commune de Quarante de faire usage de ses pouvoirs de police administrative pour faire cesser les nuisances causées par la société Abello et ce dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement et à expiration de ce délai sous astreinte

de 100 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Quarante la somme de 3 000 euros et à la charge de la SAS Abello Maçonnerie la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'exception d'incompétence de la juridiction administrative sera écartée dès lors que le litige porte sur des infractions aux règles d'urbanisme et la mise en œuvre de mesures de police administrative ;

- les fins de non-recevoir seront écartées dès lors qu'elle justifie de sa qualité de propriétaire, que sa demande visait à l'interruption non pas de travaux mais d'une activité non autorisée par le plan local d'urbanisme et que l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ne s'applique pas à sa demande ;

- l'utilisation du sol, qui résulte de l'activité exercée sur les parcelles K1415 et K201, est effectuée en méconnaissance des règles du plan local d'urbanisme et le maire devait dresser procès-verbal ;

- l'activité exercée sur les parcelles K1415 et K201 n'était pas existante avant l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme ; en tout état de cause, elle prouve que des modifications importantes ont été apportées entre juillet 2020 et mars 2023 en violation avec les règles du plan local d'urbanisme ;

- le règlement de la zone U1 dans laquelle se situe la parcelle K1415 et celui de la zone AU2 du plan local d'urbanisme dans laquelle se situe la parcelle K201 interdisent " les installations ou équipements pouvant créer des nuisances pour le voisinage (bruit, sécurité, hygiène) " ainsi que " les installations de stockage et de traitement des déchets " ;

- la création d'une zone de stockage de matériel sur la parcelle K201 est interdite par le plan local d'urbanisme et sa réalisation constitue une infraction aux règles d'urbanisme dont le maire est tenu de dresser procès-verbal ;

- la parcelle K201 a été en partie bétonnée dans le courant de l'été 2021, sans permis de construire alors que sa surface est supérieure à 20 m2 et en méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme qui imposent, en zone AU, un minimum d'espaces verts (10 % de la superficie) ;

-le bâtiment édifié sur la parcelle K1415 comprend des engins (compresseur, machines) et installations (cuve de fuel) créant des nuisances sonores, olfactives et des risques pour l'hygiène et la sécurité, pour le voisinage en violation de l'article U1 du plan local d'urbanisme outre la présence de cuves dédiées aux déchets visibles au bout de l'entrepôt en violation des articles AU 1 et U1 du plan local d'urbanisme ;

- le maire, informé de l'existence de ces infractions, était donc tenu d'en dresser procès-verbal, de le communiquer sans délai au procureur de la République, ainsi que de prendre un arrêté interruptif de travaux prescrivant l'arrêt de l'activité de la société Abello sur les parcelles cadastrées K1415 et K201 ;

- compte tenu des nuisances sonores, du risque lié au passage d'engins de chantier sur les voies ouvertes à la circulation et de celui lié au stockage de fuel, le refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police administrative en application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et R. 1334-31 du code de la santé publique, sera annulé et il lui sera enjoint de faire usage de ses pouvoirs de police pour faire cesser les nuisances causées par la société.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 janvier 2023, 22 septembre 2023 et 27 août 2024, la commune de Quarante, représentée par Me Fischer, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme A aux entiers dépens et à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le maire n'était pas tenu de dresser procès-verbal ni de prescrire l'arrêt de l'activité de la société Abello sur les parcelles en litige, dès lors que cette activité ne constitue pas une infraction aux règles du plan local d'urbanisme, car elle est antérieure à l'approbation du plan local d'urbanisme et que les modifications prétendument apportées ne sont pas prouvées et sont en tout état de cause modérées et nécessaires à l'activité ; aucune preuve de nuisance n'est en outre rapportée ;

- en l'absence de trouble de voisinage causant une atteinte à l'ordre public, le maire n'avait pas à faire usage de ses pouvoirs de police municipale.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mai 2023, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- aucun procès-verbal n'avait à être dressé dès lors que les activités dénoncées par Mme A, qui existaient avant la décision d'approbation du plan local d'urbanisme de Quarante, ne sauraient constituer une infraction audit plan ;

- dans l'hypothèse où la juridiction estimerait que l'infraction était caractérisée, l'autorité administrative n'était pas tenue de dresser procès-verbal dès lors que la prescription de l'action publique de six ans, prévue par l'article 8 du code de procédure pénale, ôte aux faits tout caractère délictueux ;

- l'existence alléguée de nouvelles infractions n'est pas établie ;

- il s'en remet pour le surplus aux observations de la commune de Quarante produites dans son mémoire en défense du 17 janvier 2023.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2024, la société SAS Abello Maçonnerie, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme A à lui verser une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître d'un litige en matière de trouble anormal de voisinage, elle le serait également si Mme A entendait faire valoir le protocole signé ;

- la requête est irrecevable, Mme A ne justifiant pas être propriétaire d'une parcelle voisine de celle occupée par son dépôt et les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'ayant pas été respectées ;

- la demande de Mme A qu'un arrêté interruptif de travaux soit pris est irrecevable dès lors qu'il n'y a aucuns travaux en cours ;

- la requérante n'établit pas la réalité des nuisances alléguées ;

- aucun trouble de voisinage ne peut être poursuivi dès lors que son activité préexistait à l'arrivée de la requérante.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de procédure pénale ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, rapporteure,

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public,

- et les observations de Me Raybaud, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier recommandé dont l'accusé de réception a été signé le 19 juillet 2022, Mme A, propriétaire d'une maison d'habitation située sur la parcelle cadastrée section K n°1414 située rue Emile Pouytes sur le territoire de la commune de Quarante, a demandé au maire de la commune, à titre principal, de dresser procès-verbal des infractions aux règles du plan local d'urbanisme de la commune résultant de l'exercice par la société Abello d'une activité de maçonnerie sur les parcelles cadastrées section K n°1415 et 201, et à titre subsidiaire, de faire usage de ses pouvoirs de police administrative générale résultant de articles L. 2212-1 et L. 2212- 2 du code général des collectivités territoriales en vue d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé sur ses demandes par le maire de Quarante.

Sur l'exception d'incompétence :

2. Les conclusions de la présente requête sont dirigées contre une décision de refus du maire de Quarante d'une part de dresser, agissant comme autorité de l'Etat, un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme et d'autre part de faire usage de ses pouvoirs de police générale en vue d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Dans ces conditions, et même si les nuisances évoquées proviennent, en partie, des parcelles voisines de celles de la requérante, ces conclusions, qui ne tendent pas à assurer le respect d'un protocole d'accord conclu entre personnes privées, relèvent de la compétence de la juridiction administrative. L'exception d'incompétence invoquée en défense doit dès lors être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le refus de dresser un procès-verbal d'infraction :

3. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. () ". Aux termes de l'article L. 480-4 du même code: " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé () ". Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () Sauf en cas de fraude, le présent article n'est pas applicable lorsque le bénéficiaire d'une autorisation définitive relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, délivrée selon les règles du présent code, exécute des travaux conformément à cette autorisation. () ".

4. Il résulte de ces dispositions combinées que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application du troisième alinéa de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4 ou à l'article L. 610-1 de ce code.

5. La parcelle cadastrée section K n° 201 est située en zone AU du plan local d'urbanisme de Quarante dont la révision a été approuvée par délibération du 27 mars 2002. Aux termes de l'article AU 1 du règlement du plan local d'urbanisme, font partie des " occupations ou utilisations du sol interdites " : " () - les installations ou équipements pouvant créer des nuisances pour le voisinage (bruit, sécurité, hygiène ). () - les installations de stockage et de traitement des déchets. () ". La parcelle K. 1415 est située en zone U1 du plan local d'urbanisme. Aux termes de l'article U 1 du règlement du plan local d'urbanisme sont des occupations ou utilisations du sol interdites : " () - les installations ou équipements pouvant créer des nuisances pour le voisinage (bruit, sécurité, hygiène ). () - les installations de stockage et de traitement des déchets. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle K 201 sert de lieu de stockage de différents matériaux, matériels, engins appartenant à la société Abello, dont le volume et l'organisation ont évolué dans le temps au vu des différentes photographies figurant au dossier, et que la parcelle K1415 est entièrement occupée par un bâtiment (remise/garage) fermé par un grand portail côté rue Emile Pouytes et qui s'ouvre sur la parcelle K 201 à l'arrière.

7. Le constat d'huissier produit par la requérante fait état de la présence à l'intérieur de ce bâtiment d'une bétonnière, d'un appareil électroménager et d'une cuve, qui contiendrait du carburant, et sur la zone de stockage de la présence de trois cuves dédiées aux déchets (carton, déchet industriel du bâtiment et bois). Il ne ressort toutefois d'aucune pièce du dossier que la société Abello, entreprise de bâtiment et travaux publics, quand bien même elle serait amenée à stocker provisoirement sur son terrain les déchets résultant de son activité, y exploiterait une " installation de stockage et de traitement des déchets " au sens de l'article AU1 précité.

8. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment du constat d'huissier et d'une attestation établie par un ami, produits par Mme A, que l'activité de la société Abello entraîne des allers et venues de camions et engins, des opérations de chargement/déchargement, de nettoyage, d'approvisionnement en carburant. Toutefois les éléments apportés par la requérante ne suffisent pas à établir, alors que la zone urbaine U est décrite dans le règlement comme " comprenant essentiellement de l'habitat, des services et des activités " et que son règlement admet en zone U1 les constructions à usage d'activités non soumises à la loi relative à la protection de l'environnement, que les installations existant sur la parcelle K201 et l'utilisation du bâtiment existant sur la parcelle K1415 seraient constitutives d'une infraction au règlement du plan local d'urbanisme en ce qu'il interdit " les installations ou équipements pouvant créer des nuisances pour le voisinage (bruit, sécurité, hygiène ). ".

9. Dans ces conditions et alors que contrairement à ce qui est allégué, les dispositions précitées du plan local d'urbanisme n'interdisent pas la réalisation d'aménagements pour permettre le stockage des matériaux, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'activité de stockage de matériel et plus globalement l'utilisation faite par la société de ses deux parcelles constitueraient une infraction aux règles qu'elle invoque du plan local d'urbanisme. Elle ne peut en outre utilement se prévaloir des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, entré en vigueur le 2 février 2023, qui ne peuvent s'appliquer aux ouvrages et aménagements existants.

10. A termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. () ". Aux termes de l'article R. 421-1 du même code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ". Aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : () j) Les terrasses de plain-pied ; () ". Aux termes de l'article R. 421-9 du même code : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; - une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; () ".

11. Il ressort des différentes photographies produites à l'instance et n'est pas sérieusement contesté par les défendeurs que, postérieurement au mois de juillet 2020, la société Abello a procédé à la réalisation en fond de parcelle d'une dalle bétonnée, sur laquelle est disposée une partie du stockage en litige. Cette dalle, qui ne dépasse toutefois pas le niveau du sol naturel, ne créé aucune emprise au sol. Par suite, et en application des dispositions citées au point précédent, sa réalisation ne nécessitait aucune autorisation d'urbanisme. Dans ces conditions, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la réalisation de cette dalle sans autorisation de construire constituerait une infraction pour défaut d'autorisation de construire.

12. En outre, si Mme A soutient que ce bétonnage partiel de la parcelle K201 a été effectué " en méconnaissance des dispositions du PLU lequel impose en zone AU un minimum d'espaces verts (10 % de la superficie). ", il ressort de la copie du règlement du plan local d'urbanisme qu'elle produit que cette règle des 10 % ne s'applique que dans le cadre " d'opération d'ensemble ". Elle n'est par suite pas fondée à soutenir que la réalisation de la dalle en litige constituerait une infraction aux règles inopérantes à sa situation qu'elle invoque du plan local d'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le maire de Quarante n'était pas tenu de dresser procès-verbal d'infraction. Dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir qui leur sont opposées, les conclusions de Mme A tendant à l'annulation de la décision du maire de Quarante portant refus de dresser procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme doivent être rejetées.

En ce qui concerne le refus de prendre un arrêté " prescrivant l'arrêt de l'activité de l'entreprise " :

14. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence d'infraction aux règles d'urbanisme, Mme A n'est pas fondée à contester le refus opposé par le maire de Quarante à prendre un arrêté " prescrivant l'arrêt de l'activité de l'entreprise ", dont le fondement juridique n'est en outre pas précisé. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir qui leur est opposée, les conclusions tendant à l'annulation du refus du maire de prescrire l'arrêt de l'activité doivent en tout état de cause être rejetées.

En ce qui concerne le refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police générale :

15. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que () les bruits, les troubles de voisinage, ()et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; () ". Aux termes de l'article R. 1336-5 du code de la santé publique, qui s'est substitué depuis le 10 août 2017 à l'article R. 1334-31 du code de la santé publique cité par la requérante : " Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme, dans un lieu public ou privé, qu'une personne en soit elle-même à l'origine ou que ce soit par l'intermédiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde ou d'un animal placé sous sa responsabilité. ".

16. Pour contester le refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police générale, Mme A soutient qu'elle subit, du fait des mouvements d'engins, des manipulations de matériel, des nettoyages d'engins et de l'installation d'un compresseur, des nuisances sonores répétées, 6 jours par semaine, samedi inclus de 7 h à 17 heures non-stop, mentionne des nuisances olfactives et un risque pour la sécurité routière. Si le procès-verbal de constat d'huissier qu'elle produit, qui décrit trois visites sur place de l'huissière, mentionne les activités constatées, il se borne à indiquer que " ces mouvements génèrent du bruit au sein du quartier d'habitation ", s'agissant de la seule circulation des camions, et à faire état d'une odeur de fioul ressentie dans la cour intérieure de la propriété de la plaignante et d'une forte odeur de gasoil lors du passage d'un camion. S'agissant des difficultés de circulation évoquées et des risques pour la sécurité, la seule photographie d'un croisement entre un camion et un véhicule stationné dans la rue Emile Pouytes ne suffit pas à établir la réalité du risque évoqué, alors en outre que la commune fait valoir sans être contestée que l'augmentation provisoire de la circulation dans la rue Emile Pouytes au moment de travaux a pris fin et que celle-ci est désormais à sens unique. Mme A n'établit enfin pas l'existence d'un risque par la seule affirmation que " le stockage de fuel est dangereux par le risque d'incendie et d'explosion qu'il représente ". Il n'est en outre pas établi ni même allégué que Mme A aurait alerté sans succès le maire de la commune, avant sa saisine par son courrier de juillet 2022. Dans ces conditions, Mme A n'établit pas l'existence de nuisances ni de risques qui auraient nécessité l'intervention du maire de Quarante au titre de ses pouvoirs de police.

17. Il en résulte que ses conclusions tendant à l'annulation du refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police générale doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions présentées à fin d'injonction doivent donc être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions de la commune de Quarante tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de Mme A sont sans objet et doivent donc être rejetées.

20. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Quarante et de la société Abello, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes demandées par Mme A au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune, agissant pour l'essentiel au nom de l'Etat, et de la société Abello tendant à l'application des dispositions de cet article.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Quarante et de la société Abello présentées au titre des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme C A, à la commune de Quarante et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 28 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.

La rapporteure,

M. Couégnat

La présidente,

F. CorneloupLa greffière,

M. B

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 12 décembre 2024.

La greffière,

M. B