Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2206632

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 décembre 2022, les 27 mars, 21 mai, 7 septembre et 9 septembre 2024, la SNC Polygone II, représenté par Me Maillot, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions administratives portant fermeture du tunnel de la Comédie au trafic de véhicules motorisés et aménagements différents ;

2°) d'enjoindre à la commune de rétablir l'accès au tunnel de la Comédie dans les conditions prévalant avant sa fermeture, dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la remise en cause en cause des axes " rouge " et " bleu " prévus au Protocole Odysseum par les remaniements successifs du plan de circulation entraîne un non-respect des engagements contractuels pris par la commune et par la métropole ; le cumul des modifications du plan de circulation (avec in fine la fermeture du tunnel de la Comédie) rompt cet engagement ;

- l'ensemble des panneaux indiquant la direction du Polygone a été supprimé dans la zone en méconnaissance de l'article 4.2 de la convention ;

- la fermeture de l'accès à l'avenue Albert-Dubout depuis l'avenue de la Liberté et le quai Laurens, et la suppression de l'accès à l'avenue P. Antonelli depuis l'avenue de la Liberté, en sus de la fermeture du tunnel de la Comédie, s'inscrivent en violation manifeste des engagements souscrits au terme du Protocole Odysseum ;

- les articles L. 118-1 et R. 118-3-1 et R. 118-1-1 du code de la voirie routière sont méconnus faute d'avis du représentant de l'Etat sur un rapport de sécurité ;

- l'article R. 118-3-4 du code de la voirie routière est méconnu dès lors qu'une nouvelle autorisation aurait dû être demandée par la métropole ou la commune compte tenu de la modification des conditions d'exploitation du tunnel ;

- la seule motivation de la décision de fermeture est la suppression du trafic de transit qui représenterait 90% des véhicules empruntant cette voie ; toutefois deux études du cabinet ACCS effectuées à la demande de l'association Vivre Montpelier Métropole démontrent au contraire que le trafic de transit par le tunnel ne représente que 30% des usagers ; la fermeture du tunnel est entachée d'erreur de fait ;

- les décisions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le péage urbain créé par délibération du conseil de la métropole du 26 juillet 2022 modifiant la délégation de service public des parcs de stationnement qui impose un droit de traversée du tunnel est illégal en ce qu'il ne repose sur aucun fondement légal dès lors que la loi de finances du 30 décembre 2021 a supprimé l'article 1609 quater A instaurant le péage urbain ;

- le nouveau plan de circulation entraîne une rupture d'égalité entre les parkings : Comédie et Triangle d'un côté, Polygone de l'autre ;

- il incombait à la partie défenderesse de réaliser une enquête publique dans l'objectif de déclasser la voie du tunnel de la Comédie ;

- l'avis de la Commission nationale d'évaluation de la sécurité des ouvrages routiers (CNESOR) du 5 juin 2024 est irrégulier dès lors que le dossier de sécurité n'est pas joint à l'avis.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er mars, 23 avril et 5 juillet 2024, la commune de Montpellier, représentée par Me Meneau, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de SNC polygone II une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- que le moyen tiré de la méconnaissance du protocole transactionnel est irrecevable puisqu'il s'agit d'une relation contractuelle pouvant donner lieu seulement à indemnisation ;

- ce moyen n'est pas fondé puisque les engagements ont été respectés ;

- le protocole n'avait pas pour objet l'engagement perpétuel et illimité de la commune de Montpellier de favoriser les accès au Polygone, ou de ne pas modifier les conditions de circulation ;

- le tunnel de la Comédie n'est plus considéré comme un tunnel routier depuis le 27 juin 2022, par la fermeture à la circulation de transit ; en cessant de relier deux parties séparées d'une voie routière, et en cessant d'assurer la continuité du passage, le tunnel ne peut être considéré comme un élément constitutif des voies appartenant au domaine public routier ;

- les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation ne sont pas fondés ;

- l'instauration du tarif de 3€ dans le cadre de l'avenant n°3 n'a pas été prise sur le fondement de la loi du 30 décembre 2021 ;

- il n'y a pas de violation du principe d'égalité de traitement.

La clôture d'instruction a été fixée au 9 septembre 2024 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lauranson,

- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Burger, représentant la SNC Polygone II, et de Me Lamy, représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. Jusqu'au 27 juin 2022, le tunnel de la Comédie à Montpellier permettait à la fois, depuis le boulevard Victor Hugo, un accès aux parkings Comédie et Triangle et de transiter vers Antigone ou Castelnau-le-Lez. Le parc de stationnement de la Comédie est exploité dans le cadre d'une délégation de service public conclue entre Montpellier Méditerranée Métropole et la société publique locale TaM. Le 27 juin 2022, le tunnel de la Comédie a été fermé à la circulation de transit ne permettant qu'un accès au parking géré par la TaM. La SNC Polygone II, demande au tribunal d'annuler la décision portant fermeture du tunnel de la Comédie au trafic de véhicules motorisés.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, la requérante soutient que la décision de fermer le tunnel de la comédie aux véhicules de transit méconnaît certains engagements contractuels de la commune et de la communauté d'agglomération de Montpellier issus du protocole transactionnel Odysseum-Polygone conclu devant notaire les 21 février, 8, 9 et 23 mars 2006, qui avait pour objet, dans le contexte de la construction du centre commercial Odysseum, d'une part, la prise d'engagements par la commune et par la métropole afin de favoriser l'accessibilité du centre commercial Polygone et, d'autre part, le retrait des recours intentés par certaines sociétés contre ce projet Odysseum. Toutefois, s'il résulte des articles 6, 2044 et 2052 du code civil que l'administration peut, ainsi que le rappelle désormais l'article L. 423-1 du code des relations entre le public et l'administration, afin de prévenir ou d'éteindre un litige, légalement conclure avec un particulier un protocole transactionnel, sous réserve de la licéité de l'objet de ce dernier, de l'existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l'ordre public, ce protocole transactionnel conclu par l'administration afin de prévenir ou d'éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif. Dès lors, la méconnaissance des stipulations d'un tel contrat, si elle est susceptible d'engager, le cas échéant, la responsabilité d'une partie vis-à-vis de son co-contractant, ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative. Par suite, la requérante ne peut de manière opérante contester la légalité de la décision administrative de fermeture du tunnel de la Comédie en invoquant la méconnaissance de stipulations du protocole transactionnel Odysseum-Polygone ou même de l'article 1103 du code civil.

3. Aux termes de l'article L.118-1 du code de la voirie routière : " Les travaux de construction ou de modification substantielle d'un ouvrage du réseau routier dont l'exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes ne peuvent être engagés avant que l'Etat ait émis un avis sur un dossier préliminaire adressé au représentant de l'Etat, accompagné d'un rapport sur la sécurité établi par un expert ou un organisme qualifié, agréé. Ce rapport précise notamment les conditions d'exploitation de cet ouvrage au regard des risques naturels ou technologiques susceptibles de l'affecter. / Les travaux ne peuvent être entrepris qu'à la réception de l'avis du représentant de l'Etat sur ce dossier ou, à défaut, à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de son dépôt. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article () ". Aux termes de l'article L. 118-2 du même code : " La mise en service des ouvrages du réseau routier mentionnés à l'article L. 118-1 et appartenant aux catégories fixées par le décret prévu au dernier alinéa de ce même article est subordonnée à une autorisation. Celle-ci est délivrée par l'Etat, en fonction des garanties de sécurité offertes par les caractéristiques et les modalités d'exploitation de l'ouvrage, après avis d'une commission administrative assurant notamment la représentation des collectivités territoriales. Elle peut être assortie de conditions restrictives d'utilisation. / Cette autorisation vaut approbation des prescriptions d'exploitation établies par le maître d'ouvrage et applicables à chaque ouvrage, lesquelles comportent au moins un examen périodique de sécurité par un expert ou un organisme qualifié, agréé. / Pour les ouvrages en service, dont l'exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes, le représentant de l'Etat peut prescrire l'établissement d'un diagnostic, des mesures restrictives d'exploitation ou, en cas de danger immédiat, ordonner la fermeture de l'ouvrage au public. / Les conditions d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". Enfin, aux termes de l'article R. 118-1-1 du même code : " Constituent des ouvrages dont l'exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes au sens de l'article L. 118-1 les tunnels routiers d'une longueur supérieure à 300 mètres () ".

4. Si la requérante soutient que le tunnel de la Comédie relève des dispositions précitées en raison de sa longueur de plus de 300 mètres imposant la consultation pour avis du représentant de l'Etat après le dépôt d'un dossier accompagné d'un rapport sur la sécurité précisant notamment les conditions d'exploitation de cet ouvrage au regard des risques naturels ou technologiques susceptibles de l'affecter, la seule modification de circulation dans le tunnel consistant, par une mesure de police, à interdire le passage des véhicules en transit n'implique aucun travaux de construction ou de modification substantielle de l'ouvrage pouvant présenter des risques particuliers, qu'ils soient naturels ou technologiques, pour la sécurité des personnes au sens de ces dispositions. La circonstance que postérieurement à la décision de fermeture du tunnel aux véhicules de transit, ce dernier ait été déclassé du domaine public routier est sans incidence, la légalité de la décision de fermeture s'appréciant à la date de son édiction. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

5. Aux termes de l'article R. 118-3-4 du code de la voirie routière : " En cas de modification importante des conditions d'exploitation, d'évolution significative des risques ou après un incident ou accident grave, le maître d'ouvrage est tenu de déposer une demande de renouvellement de l'autorisation de mise en service dans les conditions prévues à l'article R. 118-3-3. Jusqu'à ce qu'il soit statué sur cette demande, l'autorisation en cours de validité reste en vigueur, sauf décision de suspension prononcée par le préfet ". Aux termes de l'article R. 118-3-3 du même code : " Au plus tard cinq mois avant l'expiration de la période de validité de l'autorisation, le maître d'ouvrage adresse en quatre exemplaires au préfet un dossier comportant : a) Le dossier de sécurité décrit à l'article R. 118-3-2 actualisé et complété par un relevé des incidents et accidents significatifs survenus au cours de la période écoulée, assorti de leur analyse, et la liste des exercices de sécurité effectués conformément à l'article R. 118-3-8 avec les enseignements qui en ont été tirés ; b) Un rapport de sécurité établi par l'expert ou l'organisme qualifié agréé, indépendant du maître d'ouvrage et du gestionnaire, dans lequel il donne son appréciation sur les conditions d'exploitation et l'état de l'ouvrage et de ses équipements ainsi que sur la pertinence des mesures de sécurité. Le préfet dispose de trois mois à compter de la réception du dossier pour renouveler, après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, l'autorisation de mise en service. Le délai d'instruction est porté à quatre mois si le préfet sollicite l'avis de la Commission nationale d'évaluation de la sécurité des ouvrages routiers. L'autorisation est renouvelée pour une durée de six ans à compter de la fin de la période précédente. Elle peut être assortie de conditions restrictives d'utilisation de l'ouvrage ou de prescriptions particulières d'exploitation. Une copie de la décision de renouvellement de l'autorisation de mise en service est adressée aux services d'intervention ".

6. Si la requérante soutient que ces dispositions sont méconnues dès lors qu'une nouvelle autorisation aurait dû être demandée par la métropole ou la commune compte tenu de la modification des conditions d'exploitation du tunnel, ces dispositions n'ont vocation à s'appliquer que pour le renouvellement de l'autorisation de mise en service. Tel n'est pas le cas pour une fermeture de l'ouvrage aux véhicules de transit, résultant d'une mesure de police de la circulation routière. Par suite, le moyen est inopérant.

7. La SNC Polygone II soutient que la décision de fermeture du tunnel de la Comédie est entachée d'erreur de fait puisqu'elle est motivée par la volonté de mettre fin au trafic de transit représentant 85 à 90%, alors que ce trafic n'est en réalité que de 30%. Toutefois, à supposer ces données exactes, l'étude Accs, commandée par l'association " Vivre Montpellier Métropole ", créé une sous-catégorie de véhicules de transit qui sont les véhicules utilisant le tunnel comme " desserte locale " qui peuvent également relever du " trafic de transit ". Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

8. La SNC Polygone II soutient qu'un " péage urbain " a été créé par délibération du conseil de la métropole du 26 juillet 2022 modifiant la délégation de service public des parcs de stationnement qui impose un droit de traversée du tunnel. Selon la requérante, ce péage ne repose sur aucun fondement légal dès lors que la loi de finances du 30 décembre 2021 a supprimé l'article 1609 quater A instaurant ce " péage urbain ". Toutefois, la délibération du 26 juillet 2022 modifiant la délégation de service public des parcs de stationnement, qui est postérieure à la décision de fermeture du Tunnel, est sans incidence sur sa légalité.

9. Si la SNC Polygone II soutient qu'il incombait à la métropole de réaliser une enquête publique dans l'objectif de déclasser la voie du tunnel de la Comédie, la seule fermeture du tunnel à la circulation de transit des véhicules, qui relève d'une mesure de police de la circulation de la compétence du maire, qui n'a ainsi pas pour objet d'extraire la voie du domaine public routier de la commune, ne prononce aucun déclassement que le conseil municipal aurait été compétent pour décider. Par suite, la seule fermeture du tunnel à la circulation de transit des véhicules n'avait dès lors pas à être précédée d'une enquête publique. Enfin, la procédure de réhabilitation du tunnel consistant à la création d'une piste cyclable et à l'intégrer au parc de stationnement de la Comédie devenant un accessoire de ce parking, et qui a fait l'objet le 26 avril 2024, postérieurement à la décision de fermeture du tunnel, d'une décision d'ouverture d'une enquête publique préalable, est sans incidence.

10. La SNC Polygone II soutient que l'avis de la Commission nationale d'évaluation de la sécurité des ouvrages routiers (CNESOR) du 5 juin 2024 est irrégulier dès lors que le dossier de sécurité n'est pas joint à l'avis. Toutefois, cette commission a été consultée pour la création de la galerie cyclable de la Comédie qui empruntera le tunnel qui a été fermé et qui sera aménagé pour son accueil. La procédure d'avis en question et son dossier de sécurité, postérieure à la décision de fermeture du tunnel à la circulation de transit des véhicules, est sans rapport avec elle. Par suite, le moyen est inopérant.

11. Dès lors que le tunnel de la Comédie avait comme principale fonction le " trafic de transit ", intégrant de la desserte locale, il n'est pas établi que sa fermeture aurait pour conséquence d'entraîner une rupture d'égalité entre les parkings Comédie et Triangle d'un côté, et celui du Polygone de l'autre, ce dernier étant accessible sans difficulté avant comme après la fermeture du tunnel, laquelle n'apparaît pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SNC Polygone II doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SNC Polygone II sur ce fondement. En revanche, cette dernière versera à la commune de Montpellier la somme de 1 000 euros au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SNC Polygone II est rejetée.

Article 2 : La SNC Polygone II versera à la commune de Montpellier la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Polygone II et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l'audience du 18 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,

Mme Aude Marcovici, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025.

Le rapporteur,

M. Lauranson

Le président,

J. Charvin

La greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 11 mars 2025,

La greffière,

L. Salsmann

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