Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 avril 2023, le 12 janvier 2024 et le 17 février 2025, Mme F... A..., représentée par Me Bonnieu, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision du 16 février 2023 par laquelle le président de Sète Agglopôle Méditerranée a refusé de procédé à sa titularisation au grade d’attaché territorial ;
2°) d’enjoindre à Sète Agglopôle Méditerranée de prononcer sa titularisation, ou à défaut de réexaminer sa situation dans un délai de quinze jours sous astreinte ;
3°) de mettre à la charge de Sète Agglopôle Méditerranée la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté :
a été pris par une autorité incompétente ;
est entaché d’un vice de procédure en ce qu’il n’a pas été précédé de l’avis de la Commission Administrative Paritaire (CAP) ;
est entaché d’un vice de procédure en ce qu’il a été précédé de décisions prises par des autorités incompétentes le 6 février 2023 ;
est illégal en ce que l’avis de la CAP est entaché de nombreux vices, s’agissant de la convocation qui ne respecte pas l’article 15 du règlement intérieur (1), en ce que les cinq experts convoqués ne l’ont pas été dans les formes requises et quatre d’entre eux ne sauraient avoir la qualité d’expert (2), en ce que le vote émis est irrégulier (3), et qu’il existe deux versions du procès-verbal, l’un succinct, l’autre plus développé, la privant d’une garantie (4) ;
est illégal en ce que la décision de non-titularisation n’est pas fondée, dès lors que l’autorité territoriale n’a pas défini d’objectifs à l’entrée du stage (1), l’entretien avant la fin du stage n’a respecté aucune garantie (2), l’arrêté est entaché d’un défaut de motivation et n’a pas fait l’objet d’une procédure contradictoire (3) et que son insuffisance professionnelle n’est pas démontrée (4) ;
revêt le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée ;
est entaché d’un détournement de pouvoir.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 octobre 2023, le 19 décembre 2024 et le 31 mars 2025, la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée, représentée par la SCP SVA, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;
- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. B... ;
- les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique ;
- les observations de Me Bonnieu, représentant Mme A..., en présence de cette dernière ;
- et les observations de Me Gimenez, représentant Sète Agglopôle Méditerranée.
Considérant ce qui suit :
Mme A... a été recrutée par la communauté d’agglomération du Bassin de Thau courant 2004 et a été titularisée au 1er octobre 2005 en qualité d’agent administratif, puis est devenue rédacteur territorial, puis rédacteur principal. Mme A... a été inscrite le 29 juillet 2022 sur la liste d’aptitude au titre de la promotion interne au grade d’attaché territorial, avec une période de stage de six mois à effectuer du 1er août 2022 au 31 janvier 2023. Par un arrêté du 16 février 2023, le président de la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée a refusé la titularisation de Mme A.... Par sa requête, Mme A... demande l’annulation de l’arrêté du 16 février 2023.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales : « A l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ». Et aux termes de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : « En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau ». Il résulte de ces dispositions qu’en cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations, sans que l’exercice de cette suppléance soit subordonné à une délégation donnée à cet effet par le maire.
L’arrêté en litige du 16 février 2023 a été signé par M. C... E..., 1er vice-président de la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée. Par ailleurs, la communauté d’agglomération produit en défense une attestation d’empêchement de son président le 16 février 2023 et la requérante n’établit pas que le président n’aurait pas été empêché. Ensuite, la seule circonstance que l’arrêté ne mentionne pas que le président était empêché est sans incidence sur la légalité de l’arrêté en litige. Enfin, en cas d’empêchement du président, la compétence du premier adjoint n’est pas limitée qu’aux actes indispensables à la bonne marche de la commune comme le soutient Mme A..., mais comprend la plénitude des fonctions ainsi qu’il en résulte des dispositions précitées, ce qui inclut la décision de refus de titularisation en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’arrêté du 16 février 2023 doit être écarté.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 327-1 du code général de la fonction publique : « Les personnes recrutées au sein de la fonction publique à la suite de l'une des procédures de recrutement par concours, de recrutement sans concours ou de changement de corps ou de cadres d'emplois accomplissent une période probatoire dénommée stage comprenant, le cas échéant, une période de formation lorsque le statut particulier du corps ou du cadre d'emplois le prévoit ». Et aux termes de l’article 37-1 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, alors en vigueur : « I. - Les commissions administratives paritaires connaissent : / 1° En matière de recrutement, des refus de titularisation et des licenciements en cours de stage en cas d'insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire (…) ».
Il ressort des pièces du dossier que la commission administrative paritaire s’est réunie le 16 février 2023, avant que ne soit pris l’arrêté en litige portant refus de titularisation, lequel est visé par l’arrêté. Par ailleurs, aucune disposition n’interdit que cette commission administrative paritaire se tienne le même jour que l’édiction de la décision de refus de titularisation. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure à ce titre doit être écarté.
En troisième lieu, aux termes de l’article 9 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emplois des attachés territoriaux : « La titularisation des stagiaires intervient, par décision de l'autorité territoriale, à la fin du stage mentionné aux articles 7 et 8 ci-dessus. Pour les stagiaires mentionnés à l'article 7, cette titularisation intervient au vu notamment d'une attestation de suivi de la formation d'intégration, établie par le Centre national de la fonction publique territoriale. Lorsque la titularisation n'est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s'il n'avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. Toutefois l'autorité territoriale peut, à titre exceptionnel, décider que la période de stage est prolongée d'une durée maximale d'un an pour les stagiaires mentionnés à l'article 7 et de deux mois pour les stagiaires mentionnés à l'article 8. ».
Si Mme A... soutient que l’arrêté en litige est entaché d’un vice de procédure en ce que le directeur général des services, la directrice des ressources humaines et le directeur général délégué n’avaient pas compétence pour émettre un avis défavorable à la titularisation, ainsi qu’ils l’ont fait par courrier recommandé avec accusé de réception, il ressort toutefois des pièces du dossier que cet avis pouvait légalement être pris en compte pour apprécier les capacités professionnelles de la requérante et il ne ressort pas des pièces du dossier que l’autorité territoriale se serait estimée tenue de suivre cet avis. Par suite, le moyen soulevé tiré de ce que la décision du 16 février 2023 serait entaché d’un vice de procédure à ce titre doit être écarté.
En quatrième lieu, aux termes de l’article 26 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : « Chaque commission administrative paritaire établit son règlement intérieur qui est approuvé par l'autorité territoriale et le transmet aux autorités territoriales des collectivités et établissements affiliés lorsque la commission administrative paritaire est placée auprès d'un centre de gestion. Le secrétariat est assuré par un représentant de l'administration désigné par l'autorité territoriale. Un représentant du personnel est désigné par la commission en son sein pour exercer les fonctions de secrétaire adjoint. Un procès-verbal est établi après chaque séance. Il est signé par le président et contresigné par le secrétaire et le secrétaire adjoint et transmis, dans le délai d'un mois à compter de la date de séance, aux membres de la commission. Ce procès-verbal est soumis à l'approbation des membres de la commission lors de la séance suivante. ». Et aux termes de l’article 27 du même décret : « (…) La commission administrative paritaire se réunit sur convocation de son président. L'acte portant convocation est adressé par tous moyens, notamment par voie électronique, aux membres de la commission au moins huit jours avant la séance. Il fixe l'ordre du jour. /(…)/ ».
Si la requérante se prévaut de l’article 15 du règlement intérieur de la CAP prévoyant un délai de convocation de quinze jours, il ressort des pièces du dossier que ce règlement intérieur a été adopté le 16 février 2023, le même jour que la décision en litige et n’était dès lors pas opposable en l’espèce. Il est ensuite constant que le délai de convocation de huit jours prévu par les dispositions précitées a bien été respecté avant la tenue de la séance. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure à ce titre doit être écarté.
En cinquième lieu, aux termes de l’article 29 du décret du 17 avril 1989 : « Le président de la commission peut convoquer des experts à la demande des représentants des collectivités ou établissements ou à la demande des représentants du personnel afin qu'ils soient entendus sur un point inscrit à l'ordre du jour. Les experts ne peuvent assister qu'à la partie des débats, à l'exclusion du vote, relative aux questions pour lesquelles leur présence a été demandée. ». Et aux termes de l’article 35 de ce décret : « Toutes facilités doivent être données aux commissions administratives paritaires par les collectivités et établissements pour leur permettre de remplir leurs attributions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission huit jours au moins avant la date de la séance. (…). ».
Premièrement, il est constant qu’ont participé à la CAP en qualité d’expert, le directeur général des services, le directeur général délégué, la directrice des ressources humaines, l’ancien directeur des ressources humaines (responsable du service déchets à la date de la CAP) et la directrice des ressources humaines du centre communal d’action sociale (CCAS). D’une part, les dispositions précitées ne prévoient aucune forme particulière pour la convocation des experts si bien que la circonstance que les modalités de convocations de ces experts ne soient pas connues est sans incidence. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que ces cinq personnes ont été chacun dans leurs fonctions, des supérieurs hiérarchiques de Mme A... avec qui elle a travaillé au cours de la période de stage. Or, il ne résulte ni des dispositions précitées, ni d’aucun autre texte ou principe général du droit, que le supérieur hiérarchique d’un agent, y compris lorsqu’il a été l’auteur d’un rapport ayant préconisé la non titularisation de celui-ci, ne pourrait intervenir devant la CAP chargée de se prononcer sur cette non titularisation et pouvaient ainsi valablement être entendus sur la manière de servir et les qualités professionnelles de Mme A....
Deuxièmement, ainsi qu’il a été dit au point 10, Mme A... ne peut utilement se référer à l’article 26 du règlement intérieur de la CAP, adopté le 16 février 2023 inapplicable à l’arrêté en litige, pour soutenir que le vote émis était irrégulier.
Troisièmement, si la requérante soutient qu’il existe deux versions du procès-verbal de la CAP du 16 février 2023, il ressort toutefois des pièces du dossier que le document produit par Mme A... ne comprend que la synthèse des votes sur les trois sujets à l’ordre du jour tandis que celui communiqué par la SAM comporte le détail des échanges ayant eu lieu. Toutefois, ces deux procès-verbaux ne sont pas contradictoires et font apparaître les mêmes votes. Par ailleurs, si Mme A... soutient avoir été privée d’une garantie, elle n’indique pas quels effets cette circonstance aurait eu sur le sens de la décision en litige.
Par suite, il résulte de ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que la procédure suivie devant la CAP aurait été irrégulière.
En sixième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait été alors mis à même de faire valoir ses observations. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.
Premièrement, si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Ainsi, la décision refusant de le titulariser à l'issue du stage n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.
Deuxièmement, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a été reçue lors d’un entretien le 12 janvier 2023 en présence de la directrice des ressources humaines, du directeur général délégué au pôle ressources humaines et cohésion sociale et du directeur général des services au cours duquel Mme A... a été informée des griefs quant à sa manière de servir et de ce que la collectivité envisageait de ne pas procéder à sa titularisation dans le grade d’attaché territorial. Mme A... a ainsi été mise à même de faire valoir ses observations orales au cours de cet entretien, ainsi que des observations écrites avant que la décision en litige ne soit prise le 16 février 2023. Enfin, si Mme A... soutient que cet entretien n'a respecté aucune garantie, notamment qu’elle n’a été prévenue de la tenue de celui-ci que la veille, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que cet entretien devait répondre à un formalisme particulier, et il résulte de ce qui vient d’être dit que l’intéressée a eu l’occasion de pouvoir présenter ses observations orales et écrites, pendant le délai de plus d’un mois séparant cet entretien de la décision en litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire et de ce que l’entretien n’a pas respecté les garanties attendues doit être écarté.
Troisièmement, il est constant que Mme A... était affectée depuis 2016 et jusqu’au 31 juillet 2022 à la direction des ressources humaines en qualité de directrice adjointe et qu’elle est restée à ce poste du début de sa période de stage d’attaché territorial du 1er août 2022 jusqu’au 13 janvier 2023 date de son placement en congés de maladie ordinaire à cette même date, et qu’elle n’a pas occupé le poste de responsable cellule communes mutualisées pour lequel elle a reçu une fiche de poste le 4 janvier 2023. Par ailleurs, il est constant que Mme A... disposait d’une fiche de poste depuis 2021 lui permettant de connaître ses objectifs et l’étendue de ses missions. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les manquements professionnels reprochés reposent sur sa manière de servir et plus précisément son positionnement de défiance vis-à-vis de ses supérieurs hiérarchiques, de manque d’investissement et d’initiative et une absence de positionnement en qualité de cadre qu’implique le grade d’attaché. Il ressort en particulier des pièces du dossier que la responsable hiérarchique directe de Mme A..., la directrice des ressources humaines, a émis un avis défavorable à la titularisation en décrivant une posture en retrait voire défiante de Mme A..., de manque de soutien lors de surcharge conjoncturelle de travail, d’attentisme permanent, et des manquements à son obligation de discrétion professionnelle et aux devoirs d’obéissance hiérarchique. Ce rapport est par ailleurs corroboré par celui de l’ancien directeur des ressources humaines ayant travaillé avec Mme A... du 1er mars 2021 au 1er avril 2022 alors qu’elle occupait les mêmes fonctions de directrice adjointe mais en qualité de rédacteur territorial. Celui-ci décrit longuement l’attitude de Mme A..., notamment un manque de soutien lors de surcroît de travail pour accomplir des tâches épisodiques, l’attitude de défiance de l’intéressée, la dissimulation des retours insatisfaits des communes mutualisées dont était en charge la requérante. Ensuite, la directrice des ressources humaines du centre d’action sociale relate enfin l’attitude de Mme A... lors d’une réunion de travail du 10 janvier 2023 pour la finalisation des élections professionnelles 2022 notant un positionnement de défiance de la requérante vis-à-vis de sa supérieure hiérarchique sur le ton employé et son refus catégorique de modifier sa pause méridienne pour les besoins de la réunion. Par ailleurs, le compte rendu d’évaluation finale note un niveau insuffisant pour les items « savoir et savoir-faire requis sur le poste », « fiabilité et qualité du travail », « autonomie, réactivité sens de l’initiative, disponibilité », de nombreux autres items « à améliorer » tandis que le seul item « satisfaisant » correspond à la qualité rédactionnelle et le seul item « bon » correspond à la connaissance de l’environnement territorial et de la collectivité. Dans ces conditions, et même si Mme A... a obtenu des évaluations professionnelles favorables pour les années 2017 à 2021 et qu’elle a reçu un avis très favorable pour sa demande de nomination au grade d’attaché, il ressort des pièces du dossier que l’intéressée n’a pas su adopter le positionnement attendu d’un attaché territorial, en particulier quant au savoir être et aux aptitudes liées à l’encadrement.
Par ailleurs, s’il ressort des pièces du dossier que les manquements attribués à Mme A... et listés dans le rapport de la directrice des ressources humaines pour la CAP ne sont pas établis s’agissant de dysfonctionnement avec la commune de Poussan et de Marseillan ainsi que des traitements inéquitables avec les agents, faute de production d’élément probant de la part de la commune, il ressort toutefois des pièces du dossier que Mme A... est responsable de deux erreurs dans la réalisation de la paie de deux agents et qu’elle n’a pas respecté les consignes de sa cheffe de service pour l’attribution de divers dossiers. Elle a par ailleurs affecté la secrétaire de direction de la directrice des ressources humaines auprès d’un autre agent sans concertation et Mme A... ne conteste pas avoir indiqué à sa cheffe de service ne pas valider la nouvelle organisation du service et qu’elle ne souhaitait ainsi pas collaborer avec elle sur cet aspect.
Il résulte de ce qui précède que, même si certains manquements attribués à Mme A... sur des tâches précises ne sont pas établis, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation quant à l’insuffisance professionnelle de Mme A..., en particulier sa manière de servir, doit être écarté.
En septième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la non-titularisation de Mme A... se fonde sur des motifs tenant à son insuffisance professionnelle, notamment de savoir être, à occuper le grade d’attaché territorial et si certains des griefs tenant à un manque de discrétion professionnelle ou à des manquements au devoir d’obéissance hiérarchique étaient susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires, ces mêmes manquements pouvaient également être pris en compte pour fonder la décision en litige. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient Mme A..., cette dernière n’a subi aucune mutation d’office et est restée affectée sur son poste jusqu’à son placement en congé de maladie ordinaire, et au demeurant, les propositions de postes reçues par l’intéressée ne constituaient qu’un changement d’affectation. Dans ces conditions, il ressort des pièces du dossier que la décision en litige ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision en litige serait entachée d’un quelconque détournement de pouvoir. Par suite les moyens tirés du détournement de pouvoir et de ce que la décision en litige constituerait une sanction disciplinaire déguisée doivent être écartés.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d’injonction.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Sète Agglopôle Méditerranée, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A... la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... le versement à Sète Agglopôle Méditerranée d’une quelconque somme sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par Sète Agglopôle Méditerranée au titre de l’article L. 761- 1 code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme F... A... et à Sète Agglopôle Méditerranée.
Délibéré après l'audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Fabienne Corneloup, présidente,
Mme Michelle Couégnat, première conseillère,
M. Nicolas Huchot, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025.
Le rapporteur,
N. B...
La présidente,
F. Corneloup
La greffière,
M. D...
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Montpellier le 20 novembre 2025,
La greffière,
M. D...