Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2404020

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2024, la SARL SOSOGOOD, représentée par Me Varron Charrier, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du maire de Palavas-les-Flots du 10 juillet 2024 abrogeant l'autorisation qui lui a été octroyée le 2 juillet 2024 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Palavas-les-Flots de lui délivrer une autorisation de vente ambulante en front de mer pour tous les produits alimentaires jusqu'au 15 septembre 2024, sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé un délai de 48 heures courant à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) de condamner la commune de Palavas-les-Flots à lui verser la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est remplie dès lors que son activité est saisonnière (juillet et août), que son chiffre d'affaires se réalise majoritairement sur les plages de la commune de Palavas-les-Flots, qu'elle a déjà exposé des frais importants en achat de denrées périssables, location de véhicule et a embauché des saisonniers ;

- l'arrêté attaqué porte atteinte à sa liberté d'aller et venir, à la liberté d'entreprendre et à exercer une profession, à la liberté du commerce et de l'industrie et au principe de sécurité juridique ;

- l'arrêté porte une atteinte grave et manifestement illégale tenant au retrait d'une décision créatrice de droits légale, au non-respect d'une procédure contradictoire préalable, à la violation de la procédure de mise en concurrence mise en place par la commune, à l'illégalité des motifs opposés et au caractère disproportionnée de la mesure.

Par un mémoire, enregistré le 18 juillet 2024, la commune de Palavas-les-Flots, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et à ce que la requérante soit condamnée à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Elle fait valoir que :

- L'urgence n'est pas établie car l'interdiction de vente ambulante n'est pas générale et absolue car limitée au front de mer et du 15 juin au 15 septembre 2024, la requérante n'établit pas que son chiffre d'affaires, les frais déjà exposés ou les embauches sont essentiellement liés à son activité sur Palavas-les-Flots et la décision ne porte atteinte à aucun intérêt public ;

- Les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés car la pratique de la vente ambulante sur les plages pendant l'été peut être légalement règlementée en raison de l'affluence touristique et des risques de troubles à l'ordre public ; la mesure édicté est adaptée, nécessaire et proportionnée en étant limité à la période du 15 juin au 15 septembre et sur le front de mer ; le moyen tiré d'une abrogation illégale d'une décision créatrice de droits est infondé dès lors qu'une autorisation d'occupation du domaine public n'est pas une décision créatrice de droits et au vu de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public ; aucune procédure contradictoire n'était nécessaire pour abroger l'autorisation initiale au vu de l'article précité et en raison de l'urgence, alors, au surplus, que les titulaires des autorisations ont été reçus en mairie le 10 juillet 2024 pour rappel à l'ordre ; la procédure de mise en concurrence a été respectée ; comme déjà indiqué, la mesure n'emporte aucune interdiction générale et absolue de vente ambulante sur le front de mer au vu de sa limitation temporelle ; la mesure est motivée par le non-respect de la vente des seuls beignets prévue par la consultation, les risques sanitaires liés au respect de la chaine du froid, la non détention d'une carte de commerce délivrée par la commune et les incidents survenus au démarrage de l'activité ;

- Les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables car la demande visant à autoriser la vente de tous produits sur le front de mer dépasse ce qui impliquerait la suspension de l'exécution de la décision attaquée ainsi que l'office du juge des référés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative ;

Le président du tribunal a désigné M. Gayrard, président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ayant été régulièrement convoquées à l'audience publique.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 juillet 2024 à 14 heures :

- le rapport de M. Gayrard ;

- les observations de Me Varron Charrier, représentant la SARL SOSOGOOD ;

- et les observations de Me Merland, représentant la commune de Palavas-les-Flots.

Après avoir prononcé la clôture de l'instruction à l'issue de l'audience.

1. La SARL SOSOGOOD, exerçant une activité de vente ambulante de denrées alimentaires sur les plages du département de l'Hérault pendant la saison estivale, s'est vue attribuer le 2 juillet 2024 par la commune de Palavas-les-Flots une autorisation de vente ambulante de " produits au panier ". Par arrêté du 9 juillet 2024, le précédent arrêt a été abrogé et remplacé par une autorisation de vente ambulante limitée aux seuls beignets, puis par arrêté du 11 juillet 2024 le maire de Palavas-les-Flots a purement et simplement abrogé les deux arrêtés précédents, à l'instar des quatre autres entreprises ayant bénéficié d'une autorisation. Par sa requête présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la SARL SOSOGOOD demande au juge des référés de suspendre l'exécution du dernier arrêté du 11 juillet 2024 et d'enjoindre à la commune de Palavas-les-Flots de lui octroyer une autorisation de vente ambulante pour tous produits alimentaires.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".

3. Il résulte de l'instruction que, par arrêté du 28 mai 2024, le maire de Palavas-les-Flots a décidé de règlementer le commerce ambulant en front de mer du 15 juin au 15 septembre en prévoyant la délivrance d'autorisations par tirage au sort après appel public à manifestation d'intérêt. L'avis de publicité et le règlement de consultation portent sur la vente ambulante de beignets sur le front de mer pour la saison estivale 2024. Si la requérante fait valoir que son dossier de candidature mentionnait la vente d'autres produits alimentaires, dont les glaces et boissons fraiches, la circonstance que sa candidature ait été retenue au tirage au sort n'emporte nullement que l'autorisation subséquente portait sur l'ensemble des produits proposés à la vente. Si l'arrêté du 2 juillet 2024 portant autorisation de vente ambulante en front de mer octroyée à la requérante vise dans son article 1er " des produits au panier ", son considérant unique rappelle que l'autorisation de vente ambulante concerne des beignets. Suite au constat que la requérante vendait d'autres produits que des beignets tels des glaces et boissons fraiches, le maire de Palavas-les-Flots a édicté un nouvel arrêté du 9 juillet 2024 abrogeant le précédent en précisant que la requérante est autorisée à vendre " uniquement des beignets au panier en front de mer ". Il n'est pas contesté par la requérante que celle-ci a néanmoins poursuivi la vente d'autres produits alimentaires le lendemain. Par arrêté du 11 juillet 2024, le maire de Palavas-les-Flots a alors abrogé les deux arrêtés précités et ainsi retiré l'autorisation initiale de vente ambulante, interdisant par voie de conséquence la vente ambulante sur le front de mer à l'intéressée.

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie () ". Si la requérante soutient que la décision attaquée abroge une décision légale créatrice de droits, il découle de la combinaison des articles précités que le maire de Palavas-les-Flots, constatant que le titulaire de l'autorisation vendait des produits alimentaires autres que les beignets, pouvait légalement abroger cette autorisation en relevant le manquement du vendeur ambulant à une de ses obligations.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent () ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 122-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Il résulte de l'instruction qu'à la suite du constat de vente de produits autres que des beignets, le maire de Palavas-les-Flots a reçu en mairie le 10 juillet 2024 les titulaires des autorisations afin de leur rappeler leur obligation et a ainsi pu recueillir leurs observations. En outre, la requérante a adressé le 10 juillet 2024 un recours gracieux contre le deuxième arrêté du 9 juillet 2024 pour contester la limitation des produits autorisés à la vente. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

6. En troisième lieu, le moyen tiré d'une violation de la procédure de mise en concurrence est inopérant pour contester la décision d'abrogation de l'autorisation octroyée à l'issue de cette procédure.

7. En quatrième lieu, si la requérante soutient que l'abrogation de son autorisation, avec celle des autres autorisations octroyées pour la saison estivale, aboutit à une interdiction générale et absolue de la vente ambulante en front de mer, il découle de ce qui été dit au point 3 que la règlementation édictée par la commune de Palavas-les-Flots pour la vente ambulante en front de mer sur la base de l'arrêté de son maire du 28 mai 2024 restreignait celle-ci à la vente de beignets seulement. En méconnaissant la portée de l'autorisation délivrée le 2 juillet 2024, puis celle du 9 juillet 2024, la requérante s'est exposée à l'abrogation de son autorisation. Dès lors, le moyen tiré du caractère disproportionné de la décision attaquée doit être écarté.

8. En dernier lieu, si le motif opposé par l'arrêté en cause tiré d'un risque sanitaire ne s'appuie sur aucun commencement de preuve alors que la commune était dûment informé des conditions de conservation des produits alimentaires par le dossier de candidature de la requérante selon la procédure mise en place par la mairie par arrêté du 28 mai 2024, et si les motifs tirés de l'absence de détention d'une carte de commerce délivrée par la municipalité et de troubles à l'ordre public qui sont survenus en raison de la vente ambulante sur les plages ne sauraient justifier l'abrogation de l'autorisation de vente ambulante, en revanche, comme indiqué au point précédent, le seul motif tiré d'une méconnaissance de l'autorisation octroyée quant aux produits autorisés à la vente peut légalement justifier la mesure édictée alors même qu'elle emporte pour la requérante une interdiction de vente ambulante pendant toute la période estivale.

9. Il découle de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition de l'urgence, la SARL SOSOGOOD n'est pas fondée à soutenir que le maire de Palavas-les-Flots aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d'aller et venir ou à sa liberté de commerce et d'industrie en prenant la décision querellée. Il s'ensuit que ses conclusions présentées sur le fondement de l'articler L. 521-2 du code de justice administrative, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Palavas-les-Flots, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée au paiement des frais exposés par la SARL SOSOGOOD et non compris dans ses dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Palavas-les-Flots sur le même fondement.

O R D O N N E

Article 1er : La requête de la SARL SOSOGOOD est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Palavas-les-Flots présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société SOSOGOOD et à la commune de Palavas-les-Flots.

Fait à Montpellier, le 19 juillet 2024.

Le juge des référés,

JP. Gayrard

Le greffier,

D. Martinier

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 19 juillet 2024.

Le greffier,

D. Martinier