Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2405163

Vu la procédure suivante :

Par une requête et une pièce complémentaire enregistrées les 6 et 17 septembre 2024, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Pyrénées-Orientales, représentée par Me Falala, demande au juge des référés :

1°) de mettre fin, en application de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, aux effets de l'ordonnance n° 2404101 du 9 août 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier suspendant l'exécution de la décision du 5 juillet 2024 portant suspension de la possibilité, pour l'association Centre médical de Perpignan, d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans sans sursis, à compter du 29 juillet 2024 ;

2°) de condamner l'association Centre médical de Perpignan à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle s'est méprise sur sa qualité de partie à l'instance n° 2404101 dès lors qu'à l'occasion de la notification d'un avis de renvoi de l'audience, initialement prévue le 7 août 2024, elle a constaté que l'objet de l'affaire opposait le centre de santé à la CPAM de Haute-Garonne, laquelle apparaissait également en qualité de défenderesse sur le compte Sagace du dossier et s'est d'ailleurs vu notifier l'ordonnance rendue à l'issue de l'audience qui s'est tenue le 9 août 2024 ; elle est fondée à saisir le juge des référés d'éléments nouveaux qui n'ont pas été portés à sa connaissance dans le cadre de l'instance n° 2404101, en particulier les tableaux d'anomalies recensant de manière détaillée, acte par acte, l'ensemble des manquements reprochés au centre de santé et déterminants pour apprécier la matérialité et l'ampleur de ces manquements reprochés ;

- l'urgence dont s'est prévalu le centre de santé n'est pas démontrée dès lors qu'il s'est borné à produire le montant de ses charges fixes, sans établir que la sanction prononcée serait susceptible de mettre en péril son activité à bref ou moyen délai, en l'absence d'indication de la part de son chiffre d'affaires susceptible d'être affectée par la décision litigieuse, de l'état de sa trésorerie et de sa capacité à faire face à une baisse temporaire de son chiffre d'affaires ; au surplus, l'intérêt général s'attachant à la préservation des deniers publics et du régime de l'assurance maladie fait obstacle au maintien de la suspension de la décision du 5 juillet 2024 eu égard au préjudice résultant des agissements du centre de santé qui s'élève à un montant de 192 999,58 euros pour la seule période du 1er janvier 2022 au 14 août 2023 ;

- s'agissant des facturations multiples d'un même acte, ceux des 2 000 actes recensés ayant donné lieu à régularisation avant la procédure de sanction n'ont pas été pris en compte dans l'évaluation totale du préjudice ; cette facturation double a été opérée dans des proportions qui ne peuvent relever d'une simple erreur, les dysfonctionnements techniques allégués par le centre de santé n'étant au demeurant pas étayés ; en effet, le centre de santé ne peut sérieusement se prévaloir des erreurs de logiciels générées par la " télétransmission en B2 ", qui correspond à un mode exceptionnel de facturation dématérialisée sans utilisation de la carte du professionnel de santé ayant effectué l'acte, ni de la carte vitale du patient ; au demeurant, de nombreux actes ayant donné lieu à un double paiement ne sont pas des actes télétransmis par le flux " B2 " mais par le flux " NX " (facturation par une feuille de soins papier) ou B2D (facturation dématérialisée avec la carte du professionnel santé, mais pas la carte vitale) ; en facturant ainsi, à de très nombreuses reprises, des actes qu'il savait n'avoir pas réalisés, le centre de santé a commis de graves manquements à ses engagements conventionnels ;

- s'agissant des facturations concomitantes d'actes AMY 8,5 ou AMY 15 et d'actes BJQP002, le premier examen est considéré comme ayant bien été réalisé, mais le second acte, redondant, ne l'a pas été, et l'absence de réalisation des deux actes n'a d'ailleurs pas été contestée par le centre de santé ; l'émission concomitante sans justification, de plusieurs factures pour de tels actes redondants au titre de la même séance de soin au gré d'une différence de nomenclature conduit dès lors à facturer à l'assurance maladie un acte non réalisé et constitue un manquement aux engagements conventionnels du centre de santé concerné, réprimé par les dispositions de l'article 58 de l'accord national des centres de santé ; en adressant à l'assurance maladie des facturations qu'il savait n'être pas en conformité avec la réalité, le centre de santé a fraudé au détriment de la solidarité nationale ;

- compte tenu de la gravité, du caractère répété, sinon systématique, des manquements ainsi constatés, dont la matérialité n'a pas été en elle-même contestée, ainsi que du montant du préjudice en résultant pour l'assurance maladie, la sanction conventionnelle prononcée par la décision du 5 juillet 2024 est pleinement justifiée et proportionnée ;

- le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie ne peut qu'être écarté dès lors, d'une part, que l'article 59 de l'accord national conclu le 8 juillet 2015 par l'UNCAM et les organisations représentatives des gestionnaires des centres de santé prévoit que la procédure de mise en demeure n'est pas applicable en cas de constatation par la CPAM de la facturation par le centre de santé d'actes non réalisés et, d'autre part, que la procédure contradictoire a été respectée.

Vu l'ordonnance n° 2404101 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier rendue le 9 août 2024.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- l'accord national des centres de santé, signé le 8 juillet 2015 avec les organisations représentatives des gestionnaires des centres de santé ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Encontre, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Encontre, juge des référés,

- les observations de Me Gorse, représentant la CPAM des Pyrénées-Orientales, l'association Centre médical de Perpignan n'étant ni présente ni représentée.

L'avis d'audience ayant été adressé le 9 septembre 2024 à l'association Centre médical de Perpignan par lettre recommandée avec avis de réception et le délai de mise en instance du pli n'étant pas expiré à la date de l'audience, la clôture de l'instruction a été différée jusqu'au 9 octobre 2024 à 12h00 afin de permettre à l'association de présenter ses observations en défense et, le cas échéant, de fixer une nouvelle date d'audience.

Le pli adressé à l'association Centre médical de Perpignan le 9 septembre 2024 a été retourné au greffe du tribunal le 8 octobre 2024 portant la mention " avisé et non réclamé ".

Considérant ce qui suit :

1. L'association Centre médical de Perpignan exploite un centre de santé, situé boulevard des Pyrénées à Perpignan, qui exerce son activité notamment dans les domaines dentaire et ophtalmologique. Le centre médical a fait l'objet d'un contrôle de la CPAM des Pyrénées-Orientales, sur la période du 1er janvier 2022 au 14 août 2023, portant sur la seule activité d'ophtalmologie. Ayant constaté des anomalies tenant à des facturations d'actes non réalisés et à des facturations concomitantes d'actes redondants, constituant des manquements définis à l'article 58 de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, à hauteur de 192 999,58 euros, la CPAM des Pyrénées-Orientales a adressé au centre médical, par courrier du 15 avril 2024, un relevé de constatations, dans le cadre de la procédure de sanction conventionnelle prévue à l'article 59 de l'accord national, en lui donnant un délai de trente jours pour présenter des observations écrites éventuelles ou demander à être entendu par le directeur de la caisse ou son représentant, lui précisant les possibilités d'être assisté. Par courrier du 14 mai 2024, le centre médical, par son conseil, a sollicité d'être entendu pour présenter ses observations sur les faits évoqués ainsi que sur la mise en œuvre de la procédure et ses conséquences. Par un courrier du 30 mai 2024, la CPAM des Pyrénées-Orientales a informé le centre médical de la saisine de la commission paritaire régionale, devant laquelle le centre a été entendu, assisté de son conseil, le 27 juin 2024. La commission a émis, à l'unanimité, un avis favorable au prononcé de la sanction de suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans sans sursis. Par un courrier du 5 juillet 2024, la directrice de la CPAM des Pyrénées-Orientales a notifié au centre médical la sanction de suspension d'exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pendant une durée de cinq ans, à partir du 29 juillet 2024. Par deux requêtes enregistrées le 18 juillet 2024 sous les numéros 2404100 et 2404101, le centre médical a demandé au tribunal d'annuler cette décision et au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'en suspendre l'exécution. Par une ordonnance n° 2404101 du 9 août 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l'exécution de la décision du 5 juillet 2024, en retenant que le centre médical justifiait d'une situation d'urgence et que le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction était propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

2. Par la présente requête, la CPAM des Pyrénées-Orientales, qui n'avait pas produit d'observations en défense dans l'instance n° 2404101, et n'était pas présente à l'audience du 9 août 2024 au cours de laquelle l'affaire avait été appelée, demande au juge des référés, saisi en application de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, de mettre fin aux effets de cette ordonnance.

3. Aux termes de l'article L. 521-4 du code de justice administrative : " Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin ". Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le juge des référés modifie les mesures qu'il avait ordonnées ou y mette fin au vu de moyens ou d'éléments nouveaux que lui soumet à cette fin l'une des parties ou toute autre personne intéressée, alors même que ces moyens ou éléments aurait pu lui être soumis dès la première saisine.

4. La suspension de l'exécution de la décision de la directrice de la CPAM des Pyrénées-Orientales en date du 5 juillet 2024, prononcée par l'ordonnance n° 2404101, est fondée sur le caractère disproportionné de la sanction prononcée à l'encontre du centre médical de Perpignan, au regard des seuls éléments produits par ce dernier. Au soutien de sa demande de levée de suspension, la CPAM des Pyrénées-Orientales, qui s'est méprise sur sa qualité de défendeur dans cette instance dans la mesure où la CPAM de la Haute-Garonne avait également été mise en cause en cette même qualité et n'avait pas produit d'observations en défense, porte à la connaissance du juge des référés des éléments de défense nouveaux afin qu'il soit mis fin, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, à cette mesure.

5. Pour invoquer, dans l'instance n° 2404101, le caractère disproportionné de la sanction de suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans qui lui a été infligée, le Centre médical de Perpignan a reproché à la CPAM d'avoir immédiatement, sans lui permettre d'être entendu, mis en œuvre la procédure de l'article 59 de l'accord national alors qu'une procédure de recouvrement d'indus était justifiée dans la mesure où, d'une part, les facturations multiples d'un même acte résultaient d'un dysfonctionnement du logiciel informatique exploité par une société tierce et qu'elle a, depuis, fait l'acquisition d'un nouveau logiciel et, d'autre part, s'agissant des facturations concomitantes d'actes redondants, il n'existait aucune interdiction formelle de cumul de ces actes avant la décision de l'UNCAM du 29 septembre 2022, publiée le 4 novembre 2022 et intégrée à la NGAP au 23 mars 2023, en indiquant avoir cessé cette pratique de facturation, qui n'a duré que durant une courte période, dès qu'elle a pris connaissance de la nouvelle règlementation et s'être efforcée de se conformer rapidement aux nouvelles règles.

6. Il résulte des pièces produites par la CPAM des Pyrénées-Orientales qu'elle avait mis à disposition du centre de santé, en même temps que le courrier du 15 avril 2024 l'informant du lancement de la procédure conventionnelle, puis à nouveau lors de la notification de la sanction, un lien de téléchargement permettant d'accéder aux tableaux d'anomalies recensant de manière détaillée, acte par acte, l'ensemble des manquements qui lui étaient reprochés. Le centre de santé a ainsi été mis à même de connaître le détail des anomalies relevées lors du contrôle et de présenter utilement ses observations avant le prononcé de la sanction. En outre, il ressort des relevés des anomalies constatées que plus de 2 000 actes ont été illégalement facturés en double sur la période ayant fait l'objet du contrôle et que, si une partie de ces actes a donné lieu à régularisation avant la procédure de sanction et n'a, par suite, pas été prise en compte dans l'évaluation du préjudice total subi par l'assurance maladie, le centre de santé ne peut sérieusement imputer ces doubles facturations, compte tenu de leur nombre, à des erreurs qui auraient été générées par le logiciel de facturation auquel il avait alors recours, les dysfonctionnements en cause n'étant au demeurant pas établis, ou à de simples erreurs de sa part. De même, l'émission concomitante sans justification de facturations concomitantes de plus de plus de 11 000 actes redondants sur la période contrôlée, au titre d'une même séance de soin et au gré d'une différence de nomenclature, a conduit le centre de santé à facturer à l'assurance maladie des actes non réalisés, ce qu'il ne pouvait manifestement pas ignorer, et ce alors même que la décision de l'union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) ayant fait figurer, de manière formellement afin de mettre un terme à ces abus, l'interdiction de cette facturation cumulée d'actes redondants dans la NGAP n'est intervenue que le 29 septembre 2022 et que la version de la NGAP modifiée n'a été publiée que le 23 mars 2023. Par suite, eu égard à la nature, à l'ampleur et à la gravité des manquements reprochés au centre médical de Perpignan et au préjudice en résultant pour l'assurance maladie, la sanction prononcée par la directrice de la CPAM de Perpignan à l'encontre du centre de santé portant suspension d'exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pendant une durée de cinq ans ne présente pas un caractère disproportionné.

7. Par ailleurs, l'autre moyen invoqué par le Centre de santé à l'encontre de la décision du 5 juillet 2024, tiré de l'irrégularité de la procédure suivie, n'est pas de nature, dans aucune de ces deux branches, l'une tenant à l'absence de mise en demeure préalable et l'autre à l'absence de respect de la procédure contradictoire, à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la CPAM des Pyrénées-Orientales est fondée à demander à ce qu'il soit mis fin aux effets de l'ordonnance de suspension de l'exécution de la décision du 5 juillet 2024 par laquelle sa directrice a prononcé à l'encontre du centre médical de Perpignan la sanction de suspension d'exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pendant une durée de cinq ans, à partir du 29 juillet 2024.

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Centre médical de Perpignan la somme de 1 500 euros à verser à la CPAM des Pyrénées-Orientales sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : Il est mis fin à la suspension de l'exécution de la décision susvisée de la directrice de la CPAM des Pyrénées-Orientales en date du 5 juillet 2024 prescrite par l'ordonnance n° 2404101 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier du 9 août 2024.

Article 2 : L'association Centre médical de Perpignan versera la somme de 1 500 euros à la CPAM des Pyrénées-Orientales au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Centre médical de Perpignan et à la caisse primaire d'assurance maladie des Pyrénées-Orientales.

Copie en sera adressée à la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne.

Fait à Montpellier, le 15 octobre 2024

La juge des référés,

S. Encontre

La greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 15 octobre 2024

La greffière,

C. Arce lr