Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2407360

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 décembre 2024, le 3 avril 2025 et le 25 avril 2025, la société Ener Arbo Bio 34-66, représentée par la SCP Vial-Pech-de-Laclause-Escale-Knoepffler-Joubes-Huot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 21 octobre 2024 par lequel le préfet de l’Hérault a refusé sa demande de permis de construire pour la construction de serres agricoles photovoltaïques d’une puissance de 6 MWc sur un terrain situé lieu-dit La Courtade sur la commune de Béziers ;

2°) d’enjoindre à la commune de Béziers ou à l’Etat de lui délivrer un certificat de permis tacite depuis le 2 juillet 2024 ou subsidiairement depuis le 3 août 2024 ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du 21 octobre 2024 par lequel le préfet de l’Hérault a refusé sa demande de permis de construire pour la construction de serres agricoles photovoltaïques d’une puissance de 6 MWc sur un terrain situé lieu-dit La Courtade sur la commune de Béziers ;

4°) d’enjoindre à la commune ou à l’Etat de délivrer le permis de construire sollicité ou à défaut de réexaminer le dossier dans le délai de 30 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

5°) en tout état de cause, d’annuler l’avis défavorable du 16 juillet 2024 de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers (CDPENAF) et lui enjoindre de délivrer un avis favorable sur le permis de construire sollicité ou à défaut de réexaminer le dossier dans le délai de 30 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

à titre principal, elle bénéficie d’un permis tacite né le 2 juillet 2024 dès lors que la demande de pièces complémentaires était illégale en ce que les éléments sollicités ne font pas partie des éléments pouvant être demandés dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire ; l’Etat ne justifie pas avoir adressé la demande de pièces avant le 2 mai 2024 ;

subsidiairement, elle a répondu à la demande de pièces le 3 mai 2024 et bénéficie dès lors d’un permis tacite le 3 août 2024 ;

la décision du 21 octobre 2024 en litige porte ainsi retrait du permis de construire tacite du 2 juillet 2024 et subsidiairement du 3 août 2024 ; or ce retrait intervient plus de trois mois après la naissance du permis tacite du 2 juillet 2024 et sans mise en œuvre de la procédure contradictoire ;

s’il devait être considéré que le permis tacite est né le 3 août 2024, la procédure contradictoire avant la décision de retrait n’a pas été mise en œuvre, laquelle devait être mise en œuvre compte tenu de l’illégalité de l’avis de la CDPENAF ;

à titre subsidiaire, l’arrêté du 21 octobre 2024 :

a été signé par une autorité incompétente dès lors qu’il revenait au maire d’instruire et de signer sa demande et non au préfet en vertu du b) de l’article R. 422- 2 1 du code de l'urbanisme ;

s’il devait être considéré que le préfet est bien l’autorité compétente, la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente faute de délégation ; la délégation consentie ne concerne que les permis relatifs aux ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie et non le projet de l’espèce qui consiste essentiellement en des serres agricoles ;

est illégal en ce que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme n’est pas fondé ;

est illégal en ce que le motif tiré de ce que les travaux envisagés seraient susceptibles d’affecter les éléments du patrimoine archéologique ne peut fonder un refus dès lors que si un diagnostic archéologique préalable devait être réalisé, il aurait alors été imposé préalablement au démarrage des travaux ;

est illégal en ce que le motif tiré de ce que les parcelles du projet appartiennent à l’aire géographique de l’IGP « coteaux d’Ensérune » ne peut fonder un refus dès lors que la constructibilité des parcelles n’est pas réservée à l’activité viticole ;

est illégal en ce que le motif tiré de la perte de luminosité traduit une méconnaissance du type d’abri utilisé par le projet ; la production sera de 11 tonnes à l’hectare et non 4,1 tonnes, ce qui est supérieur au rendement moyen en plein champ ;

l’avis conforme défavorable de la CDPENAF est illégal si bien que le préfet n’était plus lié par cet avis ;

est illégal en ce que le projet ne méconnaît pas l’article A-2 du règlement du plan local d'urbanisme concernant les panneaux photovoltaïques au sol ;

est illégal en ce que le projet ne méconnaît pas le Plan de Prévention des Risques Inondations (PPRI).

l’avis de la CDPENAF du 16 juillet 2024 :

est un acte faisant grief dès lors qu’il l’empêche de candidater aux appels d’offre de la Commission de Régulation de l’Energie ;

est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été auditionnée en application de l’article L. 111-31 du code de l'urbanisme ;

est illégal en ce que le volet agricole du dossier démontrait que les constructions projetées sont bien des constructions nécessaires à l’activité agricole ;

est illégal en ce que la réalité de l’exploitation agricole de M. A..., gérant de la Sas Ener Arbo Bio, est établie et que la circonstance que le demandeur soit une société est sans incidence ; la densité d’arbre ne peut être utilisée pour considérer que le volet agricole ne serait pas principal dès lors que l’article L. 314-16 du code de l’énergie n’était pas en vigueur ; la réversibilité des installations ne pouvait pas lui être opposée dès lors que l’article L. 111-32 du code de l'urbanisme n’était pas en vigueur, en tout état de cause, le projet prévoit bien ce démantèlement ; la production sera de 11 tonnes à l’hectare et non 4,1 tonnes, ce qui est supérieur à celui en plein champ ;

est illégal en ce que le dossier de demande n’avait pas à faire état du « service rendu » visé à l’article L. 314-36 du code de l’énergie qui n’était pas encore en vigueur ; sa demande était dès lors fondée sur l’article L. 111-27 du code de l'urbanisme et non l’article L. 111-28 du même code ;

est illégal en ce que les abris solaires sont nécessaires à son activité agricole ;

est illégal en ce que la société Ener Arbo bénéficie d’un bail d’une durée de 30 ans pour son exploitation agricole ;

est illégal en ce que la circonstance que le projet représente trois fois la surface utilisée actuelle du demandeur est sans influence dès lors que la société Ener Arbo a été créée récemment mais gérée par M. A..., exploitant agricole depuis 1989 ;

est illégal en ce que les revenus tirés de la production électrique reviendront à la société Eneragri, propriétaire des installations et du foncier ;

est illégal en ce que les vignes actuellement présentes seront arrachées pour être remplacées par des cerisiers ;

est illégal en ce que le projet ne fragmentera pas l’espace agricole dès lors que le projet est agricole.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 mars 2025, le préfet de l’Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable faute de produire l’arrêté attaqué ;

- les conclusions à fin d’annulation de l’avis conforme défavorable de la CDPENAF sont irrecevables dès lors qu’il s’agit seulement d’un acte préparatoire ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- il sollicite la substitution de motifs tiré de l’absence de preuve de respect des dispositions du PPRI et de la méconnaissance de l’article A2 du règlement du plan local d'urbanisme, lesquels peuvent en outre s’opposer à une demande tendant à la délivrance du permis de construire.

Par un courrier du 16 septembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur les moyens relevés d’office, tirés de l’incompétence du préfet de l’Hérault, en l’espèce, pour adresser une demande de pièce complémentaire sur le fondement de l’article R. 421-39 du code de l'urbanisme, pour retirer le permis de construire tacitement obtenu et pour refuser la demande de permis de construire dès lors que le projet demeurait soumis aux dispositions du code de l’urbanisme dans leurs versions antérieures à la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables et relevait ainsi de la compétence du maire de la commune, au nom de la commune.

La commune de Béziers a présenté des observations au moyen d’ordre public qui ont été enregistrées le 18 septembre 2025 et communiquées le 19 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’énergie ;

- la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ;

- le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. C... ;

- les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique ;

- les observations de Me Diaz, représentant la société Ener Arbo Bio 34-66 ;

- et les observations de M. B..., représentant le préfet de l’Hérault.

Considérant ce qui suit :

Le 2 avril 2024, la société Ener Arbo Bio 34-66 a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation de serres tunnels photovoltaïques pour une exploitation de cerisiers bio, sur les parcelles cadastrées section AW n°17 à 20, 23, 41, 42, 69 et 70 sur le territoire de la commune de Béziers, d’une puissance de 6 MWc. Le 24 avril 2024, le préfet de l’Hérault a adressé une demande de pièces complémentaires. Le 16 juillet 2024, la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers (CDPENAF) a émis un avis défavorable. Par un arrêté du 21 octobre 2024, le préfet de l’Hérault a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par sa requête, la société Ener Arbo demande l’annulation de l’arrêté du 21 octobre 2024 et l’annulation de l’avis de la CDPENAF du 16 juillet 2024.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’arrêté du 21 octobre 2024 :

S’agissant de la fin de non-recevoir :

Contrairement à ce que soutient le préfet de l’Hérault, l’arrêté attaqué du 21 octobre 2024 était bien joint à la requête. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision attaquée n’était pas produite doit être écartée.

S’agissant de la naissance d’un permis de construire tacite :

En premier lieu, et d’une part, aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l'exploitation agricole, pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie ». Selon l’article L. 111-29 de ce code : « Pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4, la compatibilité avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière des ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire s'apprécie à l'échelle de l'ensemble des terrains d'un seul tenant, faisant partie de la même exploitation agricole, pastorale ou forestière, au regard des activités agricoles, pastorales ou forestières qui y sont effectivement exercées ou, en l'absence d'activité effective, qui auraient vocation à s'y développer. Aucun ouvrage de production d'électricité à partir de l'énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans un document-cadre arrêté en application du deuxième alinéa du présent article. / Un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document-cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné. Ce document-cadre définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d'installation mentionnée au présent article et à l'article L. 111-30 ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. Ces surfaces sont définies en veillant à préserver la souveraineté alimentaire. Le délai entre la proposition du document-cadre et la publication de l'arrêté mentionnés à la première phrase du présent alinéa ne peut excéder six mois. Dans les départements pour lesquels un tel arrêté est en vigueur, l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 111-31 est un avis simple. Seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale, antérieure à la publication de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, définie par le décret en Conseil d'Etat mentionné au dernier alinéa du présent article. Les sols ainsi identifiés sont intégrés en tout ou partie dans les zones d'accélération prévues à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie selon les modalités prévues au même article L. 141-5-3. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article ». Aux termes de l’article L. 111-30 du même code : « Les modalités techniques des installations mentionnées à l'article L. 111-29 doivent permettre que ces installations n'affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique, et que l'installation ne soit pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain mentionné au même article L. 111-29 sur lequel elle est implantée ». Aux termes de l’article L. 111-31 du même code : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ». Selon l’article L. 111-32 du même code : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 sont autorisés pour une durée limitée et sous condition de démantèlement au terme de cette durée ou au terme de l'exploitation de l'ouvrage s'il survient avant. Ces ouvrages présentent des caractéristiques garantissant la réversibilité de leur installation. / Le propriétaire du terrain d'assiette est tenu d'enlever dans un délai raisonnable l'ouvrage et de remettre en état le terrain : / 1° Lorsque l'ouvrage n'est pas ou plus exploité ou lorsqu'il est constaté que les conditions de compatibilité avec l'activité agricole, pastorale ou forestière ne sont plus réunies ; / 2° Au plus tard, à l'issue d'une durée déterminée par voie réglementaire. / Lorsque le projet requiert la délivrance d'un permis de construire ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, sa mise en œuvre peut être subordonnée à la constitution préalable de garanties financières, notamment lorsque la sensibilité du terrain d'implantation ou l'importance du projet le justifie. ».

Aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ». Selon l’article L. 314-36 de ce code : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible. / V.- Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu'une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d'être considérée comme l'activité principale mentionnée au 1° du IV peut s'apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l'emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d'encadrement de l'agrivoltaïsme, en s'appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement. ».

L’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite APER, a inséré, au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme, les dispositions législatives citées aux points 4 et 5 du présent jugement qui ont vocation à encadrer les conditions d’implantation d’installations de production d’énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers en distinguant, d’une part, les installations agrivoltaïques réputées nécessaires à l’activité agricole, prévues aux articles L. 111- 27 et L. 111-28 du code de l’urbanisme et devant répondre aux exigences prévues à l’article L. 314-36 du code de l’énergie et, d’autre part, les installations compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière, pouvant être qualifiées d’« agricompatibles », prévues et encadrées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l’urbanisme.

Premièrement, les dispositions législatives précitées insérées au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi APER, n’étaient pas immédiatement applicables à défaut de publication du décret nécessaire à leur application et qui a apporté les précisions indispensables à la mise en œuvre du nouveau cadre juridique devant dorénavant régir l’implantation des installations de production d’énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers, en particulier pour ce qui concerne la définition et les principes de l’agrivoltaïsme, les conditions d’élaboration du document-cadre prévu à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme et les critères d’identification des sols pouvant y figurer, les règles particulières tenant à la composition des dossiers des demandes d’autorisations d’urbanisme et aux modalités d’instruction de ces demandes, la durée limitée de validité de ces autorisations d’urbanisme et les opérations de démantèlement de l’installation et de remise en état de la parcelle, ainsi que les modalités de contrôle et de sanction. Ce décret, prévu par l’article L. 111-34 du code de l'urbanisme, n’a été pris que le 8 avril 2024 et a précisé qu’il ne s’appliquait qu’aux installations dont la demande de permis de construire était déposée à compter d’un mois après la date de publication, soit le 9 mai 2024. Or, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été déposée le 2 avril 2024. Dès lors, le nouvel alinéa b bis) de l’article R.422-2 créé par le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 susvisé prévoyant que le préfet est compétent pour délivrer les permis de construire relatifs aux installations, ouvrages et constructions présentées par le pétitionnaire comme agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, n’était pas applicable au cas d’espèce.

Deuxièmement, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ». Aux termes de l’article L. 422-2 du même code : « Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : (…) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages (…) ». L’article R. 422-2 dudit code, dans sa version avant la modification par le décret du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, dispose que : « Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ». Aux termes de l’article R. 422-2-1 du code de l’urbanisme : « Les installations de production d'électricité à partir d'énergie renouvelable accessoires à une construction ne sont pas des ouvrages de production d'électricité au sens du b de l'article L. 422-2. ».

La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d’autres activités, notamment de production d’énergie, n’est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.

Eu égard à l’objet du permis de construire déposé le 2 avril 2024 qui vise à l’édification de serres agricoles, destinées à protéger la culture de cerisiers des insectes ravageurs par des filets de protection, surmontées de panneaux photovoltaïques, les installations de production d’électricité à partir de l’énergie solaire sont, au sens des dispositions précitées de l’article R. 422-2-1 du code de l’urbanisme, accessoires aux constructions à usage d’ombrières et ne sont pas de nature à remettre en cause la destination agricole de ces constructions. Elles ne sont donc pas des ouvrages de production d'électricité au sens du b de l'article L. 422-2 du même code. Le maire de la commune de Béziers, couverte par un document d’urbanisme, était donc compétent, au nom de la commune, pour instruire et délivrer ce permis de construire en application de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme.

D’autre part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…). ».

Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423- 38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

Le préfet de l’Hérault soutient que le dossier de permis de construire n’était pas complet à la date de son dépôt et qu’il a adressé le 24 avril 2024 une demande de pièces complémentaires pour obtenir la communication d’une version rectifiée du formulaire Cerfa s’agissant du cadre n°5 quant au numéro de récépissé de déclaration à l’ordre des architectes qui serait erronée et de fournir la copie de l’enregistrement du permis de construire sur le site de l’ordre des architectes, ainsi qu’une version modifiée du plan de masse afin de préciser la distance entre les serres.

Toutefois, eu égard à sa date de dépôt le 2 avril 2024 et de ce qui a été dit au point 7, il revenait au maire de Béziers, au nom de la commune, d’instruire le dossier si bien que le préfet de l’Hérault n’était pas compétent pour adresser cette demande de pièces complémentaires. Pour ce motif d’ordre public soulevé d’office et dont les parties ont été invitées à présenter leurs observations, la demande de pièces complémentaires était entachée d’incompétence. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les coordonnées exactes de l’architecte en charge du projet apparaissent très clairement dans le formulaire Cerfa permettant de l’identifier conformément au b) de l’article R. 431-5 du code de l'urbanisme et il ne ressort d’aucun texte que la copie de l’enregistrement de la demande d’autorisation d’urbanisme sur le site internet de l’ordre des architectes ferait partie des pièces obligatoires pour la constitution d’un dossier de permis de construire en application du code de l’urbanisme. Par ailleurs, la circonstance que le numéro de récépissé de déclaration à l’ordre de l’architecte serait erroné est sans incidence sur la légalité du projet. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire tel que déposé le 2 avril 2024 était bien composé de plusieurs plans de masse avec leurs échelles respectives, conformément à l’article R. 431-9 du code de l'urbanisme, permettant ainsi de mesurer la distance entre les serres, ainsi que, au surplus, un document intitulé « plan élévations » à l’échelle 1/100 représentant des vues de coupes avec l’indication d’une distance de 7 mètres entre les mats supportant les panneaux photovoltaïques en leurs centres. La demande de pièces complémentaires était ainsi également irrégulière.

Dans ces conditions, le dossier de permis de construire doit être regardé comme complet à la date de son dépôt auprès des services de la commune de Béziers le 2 avril 2024 et la demande de pièces complémentaires du 24 avril 2024, irrégulière, n’a pu faire obstacle à la naissance d’un permis tacite à l’issue du délai d’instruction de trois mois prévus en application du c) de l’article R. 423-42 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, la société pétitionnaire est fondée à soutenir qu’elle dispose d’un permis tacite né le 2 juillet 2024 accordé par le maire de la commune de Béziers, au nom de la commune.

S’agissant de la légalité de l’arrêté du 21 octobre 2024 du préfet de l’Hérault portant retrait et refus de permis de construire :

En premier lieu, et d’une part, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l'urbanisme : « (...) le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (...). ».

Lorsque la délivrance d'une autorisation d’urbanisme est subordonnée à l'avis conforme d’une autre autorité, le refus d’un tel accord s’impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation. Par suite, lorsque la demande qui a fait l’objet d’un refus d’accord a donné lieu à une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d'aménager ou de démolir tacites, l’autorité compétente pour statuer sur cette demande est tenue, dans le délai de trois mois prévu à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, de retirer la décision de non-opposition ou d’autorisation tacite intervenue en méconnaissance de ce refus.

Si le préfet soutient qu’il était tenu de retirer le permis tacite compte tenu de l’avis défavorable conforme de la CDPENAF du 16 juillet 2024, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 14 qu’il n’était pas compétent pour procéder au retrait d’un permis de construire tacite accordé par le maire de Béziers, au nom de la commune. Pour ce motif d’ordre public soulevé d’office et dont les parties ont été invitées à présenter leurs observations, la décision de retrait du permis de construire est entachée d’incompétence.

Par ailleurs, outre qu’il n’était pas compétent pour procéder à un tel retrait, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 21 octobre 2024 en litige est intervenu plus de trois mois après la naissance du permis tacite le 2 juillet 2024 et ne pouvait ainsi être retiré que sur demande du pétitionnaire en application de l’article L. 424-5 du code de l'urbanisme. Par suite le moyen tiré de l’erreur de droit en ce que le permis tacite ne pouvait être retiré au-delà d’un délai de trois mois doit être accueilli.

D’autre part, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 14 que l’article L. 111-31 du code de l'urbanisme n’était pas encore en vigueur à la date du dépôt de la demande si bien qu’en tout état de cause, la CDPENAF n’avait pas à être consultée sur ce fondement, et son avis n’était par suite pas un avis conforme, contrairement à ce qu’elle a elle-même estimé, et ne liait pas le préfet. Par suite, en s’estimant tenu de retirer et de refuser le permis en litige en raison de l’avis défavorable de la CDPENAF, avis seulement simple, le préfet de l’Hérault a commis une erreur de droit.

En deuxième lieu, si la société requérante entend exciper de l’illégalité de l’avis émis par la CDPENAF, il résulte de ce qui a été énoncé au point précédent qu’il s’agit d’un avis simple. L’arrêté en litige n’a ainsi pas été pris sur le fondement de cet avis, qui n’en constitue pas davantage la base légale. Dans ces conditions, le moyen tiré, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’avis de la CDPENAF, doit être écarté comme inopérant.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ». 

Il en résulte que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune.

Pour refuser le permis de construire en litige, le préfet de l’Hérault a indiqué dans son arrêté que le projet n’était pas sans conséquence sur l’intégrité et l’authenticité du canal du Midi, classé à l’Unesco. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation se situe sur le territoire de la commune de Béziers, dans la « zone tampon » par rapport au canal du Midi qui recouvre l’ensemble du territoire de la commune, mais se situe à environ un kilomètre de la zone sensible qui correspond à un périmètre paysager sans portée réglementaire dans le cadre d’une étude menée en 2007, au sein desquels la qualité architecturale et paysagère des projets est à rechercher afin de maintenir les caractères remarquables du canal du Midi et se situe à environ deux kilomètres du canal du Midi en lui-même. Or, le projet prévoit l’implantation de serres agricoles, surmontées de panneaux photovoltaïques servant de support à l’installation de filet anti-insecte pour la culture biologique de cerisiers, dont la hauteur maximale sera de seulement 4,20 mètres. Il est en outre constant, ainsi que le relève notamment la décision de dispense d’étude d’impact, que les écrans visuels naturels sur la limite Est seront conservés et qu’une haie de hautes tiges sur deux rangées est prévue pour préserver les vues depuis la route départementale RD 612 située au nord du projet. Enfin, il ne ressort pas des pièces qu’il existerait une quelconque visibilité de la zone depuis le canal du Midi ou même depuis la zone sensible. Dans ces conditions, compte tenu de l’éloignement du projet par rapport au canal du Midi et compte tenu de ses caractéristiques, la société requérante est fondée à soutenir que le préfet de l’Hérault a fait une inexacte application des dispositions précitées en retirant et refusant le permis de construire sur ce motif.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 111-4 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques. ». Et aux termes de l’article R. 523-1 du code du patrimoine : « Les opérations d'aménagement, de construction d'ouvrages ou de travaux qui, en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, affectent ou sont susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine archéologique ne peuvent être entreprises que dans le respect des mesures de détection et, le cas échéant, de conservation et de sauvegarde par l'étude scientifique ainsi que des demandes de modification de la consistance des opérations d'aménagement ». Aux termes de l’article R. 523-15 du même code : « Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : / 1° La réalisation d'un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport ; (…) ». L’article R. 523-17 du même code dispose que « Lorsque des prescriptions archéologiques ont été formulées ou que le préfet de région a fait connaître son intention d'en formuler, les autorités compétentes pour délivrer les autorisations mentionnées à l'article R. 523- 4 les assortissent d'une mention précisant que l'exécution de ces prescriptions est un préalable à la réalisation des travaux (…). ».

Le motif de refus, à supposer considéré comme tel par le préfet de l’Hérault lui-même, tenant à ce que les travaux envisagés seraient susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique eu égard à la proximité du projet avec plusieurs sites répertoriés et qu’un diagnostic archéologique préalable doit être réalisé, ne pouvait fonder le refus de permis de construire en litige dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le service régional de l’archéologie ait été saisi et dès lors que la réalisation éventuelle d’un tel diagnostic doit être réalisé avant l’exécution même des travaux. Par suite, le motif énoncé ne pouvait fonder le retrait et le refus de permis de construire en litige.

En cinquième lieu, la circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d’autres activités, notamment de production d’énergie, n’est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.

Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du volet agricole de la demande de permis de construire, que les panneaux photovoltaïques prévus pour le projet sont composés de bandeaux translucides permettant de laisser passer davantage de luminosité par l’effet de la course du soleil et permettant d’assurer une luminosité uniforme, et que la disposition des serres est propice à capter la lumière naturelle en raison de l’angle solaire au printemps au moment de la floraison et du développement des fruits. Dans ces conditions, la présence de panneaux photovoltaïques sur les serres agricoles, servant de support au maintien des filets de protection contre les insectes ravageurs, en particulier la mouche, n’est pas de nature à remettre en cause la destination agricole des ouvrages en litige. Ensuite, la circonstance que le projet entraînerait la disparition de 7,6 hectares de vignes dans l’IGP « Coteaux d’Ensérune » n’est pas davantage susceptible de fonder le refus de permis en litige, alors qu’au demeurant, la culture de la vigne sera remplacée par la culture de cerisiers. Par suite, alors que les dispositions des articles L. 111-27 et suivant du code de l’urbanisme et L. 314-36 du code l’énergie n’étaient pas encore en vigueur, le préfet de l’Hérault a entaché son arrêté d’une erreur d’appréciation en retirant et en refusant le permis de construire en litige au motif d’une baisse de la luminosité et de la perte d’une surface occupée par la culture de la vigne.

En sixième lieu, en vertu de l’article A2 du règlement du plan local d'urbanisme, les installations photovoltaïques au sol ne peuvent être installées que sur des espaces déjà artificialisés et sur des espaces agricoles ou naturels ne présentant aucune valeur écologique, agri paysagère ou agronomique avérée et se limitant à une extension de 20% de la surface artificialisée impactée par un projet.

Si le préfet de l’Hérault sollicite une substitution de motif en invoquant les dispositions précitées, il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet en litige porte sur l’installation de serres agricoles surmontées de panneaux photovoltaïques dont la hauteur maximale de 4,20 mètres permet la culture de cerisier et non une installation photovoltaïque au sol au sens des dispositions précitées. Par suite, le motif tenant à la méconnaissance de l’article A2 du règlement du plan local d'urbanisme précité ne pouvait davantage fonder le refus de permis de construire en litige.

En septième lieu, en vertu du plan de prévention des risques inondations applicable à la commune de Béziers, l’implantation d’unités de production d’électricité d’origine photovoltaïque prenant la forme de champs de capteurs (appelées fermes ou champs photovoltaïques) est admise sous réserve de produire une étude hydraulique, tandis que les serres nécessaires à l’activité agricole sont admises sous réserve de permettre la transparence hydraulique.

Ainsi qu’il a été déjà dit au point 29, le projet en litige ne correspond pas à un champ photovoltaïque, mais à des serres agricoles surmontées de panneaux photovoltaïques ne leur faisant pas perdre leur destination agricole, si bien qu’aucune étude hydraulique n’était à fournir, contrairement à ce que soutient le préfet. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que le projet assure la transparence hydraulique attendue dès lors qu’aucuns travaux de terrassement ou de remblai ne sont prévus ainsi qu’il en ressort de la décision de dispense d’étude d’impact. Le projet prévoit seulement la mise en place de mâts supportant les toits des serres agricoles et des filets anti-insectes, en fibre légère, qui ne constituent pas une barrière à l’écoulement de l’eau. Par ailleurs, la notice agricole précise le sens d’écoulement des eaux, parallèle à l’implantation des serres agricoles, assurant un écoulement optimal d’est en ouest. Il en résulte que la substitution de motif tenant à la méconnaissance du PPRI ne pouvait davantage fonder le refus de permis de construire en litige.

Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision contestée.

Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du 21 octobre 2024 par lequel le préfet de l’Hérault a estimé retirer un permis de construire tacite qu’il aurait délivré et a refusé la demande de permis de construire doit être annulé.

En ce qui concerne l’avis de la CDPENAF du 16 juillet 2024 :

La société requérante demande l’annulation de l’avis défavorable de la CDPENAF en tant qu’il l’empêche de candidater à la commission de régulation de l’énergie (CRE). Toutefois, il est constant que la CDPENAF n’a été consultée que dans le cadre d’une demande de permis de construire et que l’avis émis par la CDPENAF, qu’il soit favorable ou défavorable dans ce cadre de l’instruction d’un permis de construire a le caractère d’un acte préparatoire à la décision prise par l’autorité administrative sur la demande de permis de construire, seule décision susceptible de recours contentieux.

Par ailleurs, d’une part, si la société requérante allègue que sa candidature dans le cadre de l’appel d’offre pour la réalisation et l’exploitation d’installation photovoltaïques d’une puissance supérieur à 500 kWc organisée par la commission de régulation de l’énergie serait nécessairement vouée à l’échec, en raison de l’absence d’un avis favorable de la CDPENAF, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle ne pourrait pas solliciter à nouveau la CDPENAF en se prévalant notamment du présent jugement avant de candidater ou qu’elle ne pourrait pas exercer un recours contestant son exclusion éventuelle ou un recours à l’encontre de la liste des lauréats prise par le ministre de l’énergie sur proposition de la commission de régulation de l’énergie du fait d’un avis défavorable de la CDPENAF. 

D’autre part, ainsi qu’il a été dit au point 19, l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme ainsi que l’article L. 314-36 du code de l’énergie n’étaient pas encore applicables au projet en litige si bien que les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement soutenir que l’avis de la CDPENAF du 16 juillet 2024 serait ainsi susceptible d’un recours direct en ce qu’il vaudrait pour toutes les procédures administratives au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.

Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée par le préfet de l’Hérault doit être accueillie. Les conclusions à fin d’annulation présentées contre l’avis de la CDPENAF du 16 juillet 2024 doivent dès lors être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction associées tendant à la délivrance d’un avis favorable ou au réexamen de la demande de la société Ener Arbo 34-66 par la CDPENAF.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Eu égard aux motifs d’annulation retenus ci-dessus pour annuler l’arrêté du 21 octobre 2024, le présent jugement implique nécessairement que le maire de Béziers délivre à la société Ener Arbo Bio 34-66 un certificat de permis de construire tacite, en application de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de Béziers d’y procéder dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement à la société Ener Arbo Bio 34-66 d’une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 21 octobre 2024 par lequel le préfet de l’Hérault a retiré un permis de construire tacite et a refusé la demande de permis de construire de la société Ener Arbo Bio 34-66 pour la construction de serres agricoles photovoltaïques d’une puissance de 6 MWc sur un terrain situé lieu-dit La Courtade sur la commune de Béziers est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Béziers de délivrer, au nom de la commune, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, le certificat de permis de construire tacite en application de l’article R. 424-13 du code de l'urbanisme pour le présent projet.

Article 3 : L’Etat versera la somme de 1 500 euros à la société Ener Arbo Bio 34-66 au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Ener Arbo Bio 34-66, à la commune de Béziers, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l'audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.

Le rapporteur,

N. C...

La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. D...

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et au préfet de l’Hérault chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 9 octobre 2025.

La greffière,

M. D...