Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003600

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août 2020 et 23 mars 2022, Mme B C, représentée par la SELARL Lexcap, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cette communauté de communes ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal classe en zone N la partie des parcelles cadastrées section AH nos 224 et 225 à Roscanvel antérieurement classée en zone UHb.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 septembre 2021 et 28 mars 2022, la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Messeant, de la SELARL Lexcap, représentant Mme C, et de Me Guil, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 21 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de cette communauté de communes. Il a été décidé par[0] une délibération du 27 juin 2016 prise sur le fondement des dispositions du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, d'appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le 1er janvier 2017, la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon a fusionné avec la communauté de communes de l'Aulne Maritime. Par délibération du 27 février 2017, le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime a étendu le périmètre du plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration à l'ensemble de son territoire. Par une délibération du 15 avril 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. L'enquête publique s'est déroulée du 26 août au 30 septembre 2019. Le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal par une délibération du 17 février 2020 dont Mme C demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres ; () ". Aux termes de l'article L. 153-9 du même code : " I.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. () ".

3. Les communautés de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime ont fusionné le 1er janvier 2017 pour former la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime, laquelle s'est, en application du I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, substituée de plein droit à ces communautés de communes dans tous leurs actes et délibérations à compter de cette date, y compris en ce qui concerne la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal engagée le 21 décembre 2015 par la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon. Il ressort de la délibération attaquée qu'une conférence intercommunale s'est tenue le 24 novembre 2015 avec les maires des sept communes alors membres de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon. La délibération du 27 février 2017 étendant le périmètre du plan local d'urbanisme intercommunal indique qu'il a été décidé dès 2016 d'anticiper la fusion des communautés de communes et d'élaborer un projet à l'échelle du futur territoire intercommunal. Elle précise que le diagnostic de territoire et les travaux sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ont été réalisés par la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon en y associant des représentants des trois communes alors membres de la communauté de communes de l'Aulne Maritime, à savoir Pont-de-Buis-lès-Quimerc'h, Le Faou et Rosnoën. Cette délibération a par ailleurs approuvé la modification des objectifs poursuivis et des modalités de concertation initialement définis dans la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal du 21 décembre 2015. Il ressort par ailleurs de la délibération du 15 avril 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme intercommunal que l'ensemble des communes membres ont été associées à l'élaboration de ce plan dès le stade de la concertation et que le projet d'aménagement et de développement durables a été débattu à deux reprises par tous les conseils municipaux des communes membres puis en conseil communautaire les 20 mars 2017 et 28 janvier 2019. Ainsi, à supposer même que les dispositions citées au point précédent imposaient la tenue d'une nouvelle conférence intercommunale avec les maires des trois communes antérieurement membres de la communauté de communes de l'Aulne Maritime et un nouvel arrêt des modalités de collaboration avec ces communes, leur absence n'a pas privé ces dernières d'une garantie et n'a pas exercé d'influence sur le sens de la délibération attaquée. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ".

5. Contrairement à ce que soutient Mme C et ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent jugement, les objectifs et modalités de la concertation initialement prévus par la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal le 21 décembre 2015 ont été modifiés par la délibération du 27 février 2017 afin de prendre en compte l'extension du périmètre du plan local d'urbanisme intercommunal. Il ressort en outre de la délibération du 6 avril 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, dont la teneur n'est pas contestée par la requérante, que, conformément aux modalités de concertation prévues dans les délibérations des 21 décembre 2015 et 27 février 2017, des articles ont été publiés dans les journaux locaux, notamment concernant la tenue de réunions publiques, une page dédiée au plan local d'urbanisme intercommunal a été créée sur le site internet de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime, des informations ont été publiées dans les bulletins communautaires en janvier, avril et décembre 2016 puis dans les publications d'avril et juin 2017, juillet et septembre 2017, janvier et avril 2018, décembre 2018 et mars 2019 ainsi qu'avril et juin 2019, une exposition publique a été organisée au siège de la communauté de communes à Crozon et dans les locaux du site communautaire du Faou. Des registres de concertation ont été mis à disposition du public aux mêmes lieux ainsi que dans les dix communes concernées, une adresse mail dédiée a également été créée en 2016 pour recueillir les observations du public et, enfin, deux séries de réunions publiques ayant rassemblé près de 200 personnes au total ont été organisées en avril 2017, lors de l'élaboration des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, et en mars 2019, préalablement à l'arrêt du projet. Cette délibération mentionne par ailleurs la mise en œuvre d'autres modalités de concertation comme la publication d'informations sur les sites internet et les bulletins municipaux des communes, la réception d'observations du public par courriers, la rencontre avec les acteurs de l'habitat, des échanges avec le conseil de développement, les personnes publiques associées, des associations locales, ainsi que des rencontres individuelles. Plus de 140 observations écrites ont été déposées dans la phase de la concertation. Dans ces conditions, l'association des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées au cours de l'élaboration du projet, y compris à l'échelle de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime, qui respecte les modalités définies par les délibérations des 21 décembre 2015 et 27 février 2017, a été mise en œuvre selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales : " () Le conseil de développement est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale. () ".

7. Il ressort de la délibération du 6 avril 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil de développement a été consulté sur l'élaboration du plan à l'occasion de deux présentations des orientations du projet d'aménagement et de développement durables et la mise en œuvre opérationnelle du projet. Il n'est en outre pas contesté que le rapport de la commission d'enquête mentionne l'avis du conseil de développement du 22 juillet 2019 et précise que cet avis était " très favorable ". Dans ces conditions, en l'absence d'éléments circonstanciés avancés par Mme C au soutien de son moyen tiré de l'absence d'une telle consultation, ce dernier doit être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal en litige contient en son axe 4 " Maintenir et valoriser le cadre exceptionnel " une orientation relative à la conservation et à l'amélioration de la richesse et des fonctionnalités des milieux naturels. Cette orientation vise notamment à " protéger les espaces naturels sensibles et remarquables du territoire, en déclinant notamment les protections réglementaires existantes ". Le projet d'aménagement et de développement durables comprend également une orientation tendant à " répondre aux besoins en logement des habitants actuels et à venir " ainsi qu'une orientation visant à " diminuer la consommation foncière en assurant un développement urbain maîtrisé ", associée entre autres aux stratégies de " diminuer la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d'environ 25 % minimum, au regard de la consommation foncière de dix dernières années pour toutes destinations confondues (habitat, économie, équipements) " et de " réaliser au minimum 25 % des constructions de nouveaux logements dans l'enveloppe urbaine et engager des opérations de renouvellement urbain plus denses ".

11. Il résulte du règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal que les parcelles cadastrées section AH nos 224 et 225 à Roscanvel appartenant à Mme C sont entièrement classées en zone N définie comme une " zone naturelle à préserver en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt historique ou écologique ou de leur caractère d'espace naturel ", y compris la partie nord de ce terrain antérieurement classée en zone UHb par le précédent document local d'urbanisme.

12. D'une part, ce terrain, tout comme la parcelle bâtie qui le borde à l'est, se rattache non pas au secteur urbanisé situé de l'autre côté de la voie à l'ouest, dont il est en outre séparé par les jardins de fond de parcelle des constructions sur les parties est de ces parcelles, mais à la vaste bande à dominante naturelle longeant le rivage à l'est et au sud qui est d'ailleurs principalement classée en zone remarquable NS. L'angle sud-ouest du terrain est en outre identifié au titre des éléments de paysage à préserver en application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Si la partie nord-ouest des parcelles composant ce terrain dont Mme C conteste plus précisément le classement en zone N comporte une construction et une voie interne d'accès, elle est par ailleurs largement arborée et végétalisée, de sorte qu'elle présente une unité paysagère avec la partie sud de ces parcelles. Enfin, la circonstance qu'un permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé à proximité immédiate aurait été délivré le 9 août 2021, soit postérieurement à la délibération attaquée, est sans incidence sur la légalité de cette délibération.

13. D'autre part, si le projet d'aménagement et de développement durables entend répondre aux besoins en logements et réaliser au minimum 25 % des constructions de nouveaux logements dans l'enveloppe urbaine, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont également entendu " maintenir et valoriser le cadre exceptionnel " du territoire intercommunal et diminuer la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d'environ 25 % minimum. Ainsi, et alors au demeurant que le terrain appartenant à Mme C ne peut être regardé comme intégré à l'enveloppe urbaine du bourg de Roscanvel, le classement en zone N de la partie nord-est du terrain en cause n'est pas incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, contrairement à ce que fait valoir la requérante.

14. Il résulte de ce qui précède, compte tenu tant des caractéristiques de la partie du terrain en litige, de sa configuration au regard de la zone naturelle littorale que du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, que le moyen tiré de l'erreur manifeste dont serait entaché ce classement doit être écarté, ainsi que, à supposer qu'il soit soulevé, le moyen tiré de son incohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cette communauté de communes.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par Mme C.

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C le versement de la somme de 1 000 euros à la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Mme C versera à la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et à la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon et de l'Aulne Maritime.

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

Mme Plumerault, première conseillère,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2023.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.