Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005256

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 novembre 2020 et 23 mai 2022, la société Bouygues Télécom et la société Cellnex, représentées par la SELARL Earth Avocats, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 29 septembre 2020 par lequel le président de Brest métropole s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex en vue de l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé rue Alfred Nakache au lieu-dit Le Ru sur le territoire de la commune de Brest ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Brest le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté attaqué a été pris par une personne incompétente, à défaut de justifier d'un arrêté de délégation de signature régulier et exécutoire ;

- il est illégal dès lors que les articles 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-27 du code de l'urbanisme ne pouvaient valablement fonder une opposition à la déclaration préalable litigieuse ;

- la demande de substitution de motifs présentée par Brest métropole n'est pas fondée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 2 février et 2 juin 2022, Brest métropole, représentée par la SELARL Valadou-Josselin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés requérantes le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par la société Bouygues Télécom, à défaut pour les requérantes de justifier de l'intérêt à agir de cette société ;

- aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est fondé ;

- le cas échéant, elle est fondée à demander à ce qu'il soit substitué au motif de l'arrêté attaqué les motifs tirés de la méconnaissance par le projet des dispositions des articles 11 relatives aux locaux et dispositifs techniques, UC 11 et UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Milou, de la SELARL Earth Avocats, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, et de Me Logeat, de la SELARL Valadou-Josselin et associés, représentant Brest métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Le 4 août 2020, la société Cellnex a déposé une déclaration préalable en vue de l'installation d'un pylône monotube d'une hauteur de 24 mètres supportant six antennes et une parabole, ainsi que d'une zone technique et d'une clôture sur la parcelle cadastrée section DI n° 852 située rue Alfred Nakache au lieu-dit Le Ru, sur le territoire de la commune de Brest. Par arrêté du 29 septembre 2020 dont les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex demandent l'annulation, le président de Brest métropole s'est opposé à cette déclaration préalable.

Sur la fin de non-recevoir opposée par Brest métropole :

2. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable de travaux, que si la demande a été déposée au nom de la société Cellnex, chargée d'édifier des infrastructures destinées à l'accueil d'opérateur de téléphonie mobile, elle a pour objet l'installation d'un relais de téléphonie mobile exploité par la société Bouygues Télécom dans le cadre du déploiement du réseau radioélectrique que cette dernière est autorisée à exploiter par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui s'oppose à la réalisation des travaux projetés, fait nécessairement grief à la société Bouygues Télécom, en sa qualité d'opérateur, et à la société Cellnex, en sa qualité de constructeur. Dans ces circonstances, la société Bouygues Télécom justifie d'un intérêt propre à obtenir l'annulation de l'arrêté en litige. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Brest métropole tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société Bouygues Télécom ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 422-3 du même code : " Lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 qui est alors exercée par le président de l'établissement public au nom de l'établissement. () ".

4. Par un arrêté du 22 juillet 2020 de Mme Tifenn Quiguer, vice-présidente de Brest métropole, qui a elle-même reçu à cet effet délégation de fonctions et de signature de la part de M. François Guillandre, président de Brest métropole, par un arrêté du 17 juillet 2020, Mme Jacqueline Héré, conseillère de cette métropole et signataire de l'arrêté contesté du 29 septembre 2020, a reçu délégation de fonctions et de signature, à l'effet notamment de signer, en application de l'article L. 422-3 du code de l'urbanisme, tous les actes relatifs à la délivrance des déclarations préalables sur le territoire de la commune de Brest. Il résulte des mentions apposées sur cet arrêté, lesquelles engagent la responsabilité du président de Brest métropole, que cet acte a été rendu exécutoire par sa publication et sa transmission à la préfecture pour l'exercice du contrôle de légalité effectuées le 23 juillet 2020. Le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué doit, par suite, être écarté.

5. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex, le président de Brest métropole s'est fondé sur le motif tiré la méconnaissance par le projet des dispositions des articles 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole et R. 111-27 du code de l'urbanisme.

6. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si le projet porte atteinte à l'environnement naturel ou urbain, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une telle atteinte de nature à fonder le refus d'autorisation ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité de l'environnement naturel ou urbain dans lequel le projet est prévu et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que ce projet, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur lui. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité de l'autorisation d'urbanisme délivrée, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à ces dispositions.

7. L'article 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole relatif à l'aspect extérieur des constructions et à l'aménagement de leurs abords, qui reprend et développe les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, pose des exigences qui ne sont pas moindres que celles prévues par ce dernier article. C'est dès lors par rapport à ces dispositions de l'article 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de l'arrêté attaqué. Cet article dispose notamment que : " () Les antennes paraboliques et autres antennes doivent être installées, en retrait des façades et ne peuvent être en saillies sur le domaine public. Elles doivent être positionnées de façon à être le moins visibles possible depuis l'espace public. () ".

8. Le terrain d'assiette du projet est situé en secteur 1AUC du règlement du plan local d'urbanisme, la zone 1AI étant définie par ce règlement comme " un secteur naturel, destiné à être ouvert à l'urbanisation et dont le niveau d'équipement en périphérie immédiate a la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Si ce terrain se situe à proximité d'un secteur pavillonnaire et d'une zone naturelle, le secteur d'entrée de ville dans lequel il s'insère ne présente lui-même pas de caractère ou d'intérêt particulier, y compris s'agissant de la perspective visuelle invoquée par la commune Il n'est pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier que ce secteur ferait l'objet d'une protection spécifique. Le terrain d'assiette du projet se situe à proximité de la route départementale RD 789 et de trois garages automobiles, qui séparent ce secteur de la zone naturelle à l'ouest. Les zones humides et espaces boisés classés invoqués par Brest métropole en défense ne sont pas situés à proximité immédiate du lieu d'implantation de l'antenne projetée, l'espace boisé classé le plus proche en étant distant de plus d'une centaine de mètres. Par ailleurs, le Fort Montbarey, qui n'est lui-même pas protégé, est situé à environ 200 mètres du projet dont il est partiellement séparé par des arbres. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier et il n'est pas allégué qu'il se trouverait en situation de covisibilité avec l'antenne qu'il est prévu d'installer. Par ailleurs, si le pylône projeté, de type monotube en acier galvanisé, présentera une hauteur sommitale de 26 mètres, il se situe en retrait important de la rue Alfred Nakache et sa visibilité depuis la route départementale RD 789 sera en partie obstruée par la présence des bâtiments avoisinants. La zone technique de la station de téléphonie mobile ne sera par ailleurs que peu visible compte tenu de la pose d'une clôture en panneaux rigides de couleur verte d'une hauteur de deux mètres autour du projet. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques du paysage avoisinant le terrain d'assiette du projet et en dépit de la taille du pylône, le président de Brest métropole a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en estimant que la construction projetée par les sociétés requérantes était de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants en méconnaissance des dispositions des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain.

9. Ainsi que le soutient Brest métropole, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie. Les dispositions de l'article de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme imposant à l'autorité administrative de faire figurer dans la décision de rejet d'une demande de permis de construire ou d'opposition à déclaration préalable l'intégralité des motifs justifiant sa décision ne fait pas obstacle à ce que d'autres motifs soient invoqués par l'administration en cours d'instance.

10. A cet égard, Brest métropole soutient, dans ses mémoires en défense communiqués aux sociétés requérantes, que l'arrêté attaqué peut être légalement justifié par trois autres motifs de droit tirés de la méconnaissance par le projet litigieux des dispositions des articles 11 relatives aux locaux et dispositifs techniques, UC 11 et UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole.

11. En premier lieu, aux termes de l'article 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole : " Locaux et dispositifs techniques : Les coffrets, compteurs, boîtes aux lettres doivent être intégrés dans la construction ou dans la clôture en s'implantant selon une logique de dissimulation qui prend en compte des modénatures et les matériaux constitutifs. () / Les équipements techniques liés aux différents réseaux doivent s'intégrer à l'environnement et au bâti existant ".

12. D'une part, compte tenu de la nature, de la configuration et des caractéristiques de la station de téléphonie mobile en cause qui constitue un ensemble fonctionnel indissociable, les installations techniques associées au pylône doivent être regardées comme intégrées à la construction au sens des dispositions précitées de l'article 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme. D'autre part, il ressort du plan de coupe joint au dossier de déclaration préalable que ces éléments techniques, notamment les baies radio, présenteront une hauteur maximale de 1,80 mètre, laquelle est inférieure à la hauteur de la clôture en panneaux rigides projetée de deux mètres, de sorte que leur visibilité sera très réduite. Ainsi, le projet respecte la logique de dissimulation exigée par ces dispositions. Il s'ensuit que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions l'article 11 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole relatives aux locaux et dispositifs techniques ne peut légalement fonder l'arrêté attaqué.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest Métropole, applicable à la zone 1AU en vertu du même règlement : " Les clôtures : () / Clôtures implantées en limites séparatives : / Les éléments végétaux doivent être favorisés sous forme de haies vives, doublées ou non d'un grillage de teinte sombre ou d'un dispositif ajouré noyé dans la haie. () / Des dispositifs opaques () sont autorisés, notamment pour assurer l'intimité au niveau des terrasses. Cependant, pour des raisons d'insertion paysagère, le linéaire de ces dispositifs peut être limité afin d'alterner clôtures rigides et végétation. / La hauteur maximale est fixée à deux mètres ". Le lexique figurant à ce règlement définit les limites séparatives comme des " limites entre propriétés privées ".

14. Brest métropole soutient que les clôtures projetées, en partie en limites séparatives des parcelles cadastrées section DI nos 636 et 853, sont dépourvues de tout élément végétal. Toutefois, les dispositions précitées de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme n'exigent pas que les clôtures en limites séparatives soient nécessairement végétalisées mais seulement que " les éléments végétaux " soient " favorisés sous forme de haies vives ", des dispositifs opaques étant en outre autorisés. En tout état de cause, s'il ressort notamment du plan de masse joint au dossier de déclaration préalable que les clôtures seront partiellement implantées en limites parcellaires, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas allégué que ces limites correspondraient également à des limites entre propriétés privées et constitueraient ainsi, au sens du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole, des limites séparatives auxquelles s'appliquent les dispositions précitées de l'article UC 11 de ce règlement. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut légalement fonder l'arrêté attaqué.

15. En dernier lieu, aux termes de l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole, applicable à la zone 1AU en vertu du même règlement : " Des espaces libres non imperméabilisés doivent être aménagés et représenter au minimum 20% de la superficie du terrain dont la moitié en pleine terre. / () Dans les cas suivants, il n'est pas fixé de règles : / - Pour l'extension de construction existante sur des terrains d'une superficie inférieure à 300 m2, / - Pour l'extension ou la création de commerce ". Le lexique figurant à ce règlement définit les espaces libres comme " correspondant à la superficie du terrain non occupée par la construction, les espaces réservés au stationnement ou à la circulation automobile ", les espaces de pleine terre comme " des espaces non bâtis, ni en surface ni en sous-sol, permettant notamment la libre infiltration des eaux pluviales " et le terrain comme " une propriété foncière d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ".

16. Le dossier de déclaration préalable comporte des photographies de l'état initial du terrain d'assiette du projet, présenté par la notice descriptive comme un " parking de stockage de véhicules, lié au garage automobile attenant ". Il ressort notamment de cette notice descriptive, qui indique " sans objet " s'agissant des espaces verts et plantations, que le projet ne prévoit pas d'aménagement d'espaces verts ni de plantations.

17. Il ressort des pièces du dossier que la végétation auparavant présente sur cette parcelle a été supprimée avant le dépôt de la déclaration préalable en litige. Les sociétés requérantes font valoir sans être contredites par Brest métropole qu'à la date de l'arrêté attaqué, la parcelle d'assiette du projet était une " parcelle en friche entièrement en pleine terre ", dans la perspective de la création d'un espace bitumé de stationnement de véhicules à l'arrière du garage automobile implanté sur la parcelle n° 768 contiguë au nord. S'il ressort en particulier de la photographie intitulée " vue - existant " que cette parcelle se trouvait alors en pleine terre, aucun aménagement spécifique de cet espace ne ressort des pièces du dossier. De même, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le terrain, au sens du règlement du plan local d'urbanisme, sur lequel est prévue l'implantation de la station de téléphonie mobile comporterait par ailleurs des espaces libres non imperméabilisés aménagés et représentant au minimum 20 % de la superficie du terrain dont la moitié en pleine terre. Le projet en litige ne saurait par ailleurs être regardé comme une extension du garage implanté sur la parcelle contiguë, de sorte que l'exception prévue au dernier alinéa précité de l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole pour les extensions de commerce n'est pas applicable au litige. Enfin, les sociétés requérantes ne peuvent davantage utilement se prévaloir du caractère désormais bitumé de la parcelle d'assiette du projet dès lors qu'il est constant que cette circonstance est postérieure à l'arrêté attaqué dont la légalité s'apprécie à la date de son intervention. Il s'ensuit que Brest métropole est fondée à soutenir que l'opposition à la déclaration préalable litigieuse peut légalement être fondée sur la méconnaissance des dispositions précitées de l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole.

18. Il résulte de l'instruction que le président de Brest métropole se serait opposé à la déclaration préalable en litige en se fondant sur le seul motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole, qu'il y a lieu de substituer à celui mentionné dans la décision attaquée.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du président de Brest métropole du 29 septembre 2020.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Brest, qui n'est pas partie à l'instance, le versement de la somme que les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex le versement de la somme de 1 500 euros à Brest métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex est rejetée.

Article 2 : Les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex verseront solidairement à Brest métropole la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, première dénommée, représentante unique des sociétés requérantes dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à Brest métropole.

Délibéré après l'audience du 17 juin 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2022.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.