Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005776

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 21 décembre 2020, 16 septembre 2022 et 19 octobre 2022, M. B C, représenté par Me Boisset, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 153-11 et L. 132-11 du code de l'urbanisme, ainsi que de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ;

- le règlement écrit est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions des articles L. 151-8 et R. 151-2 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet 2021 et 3 octobre 2022, la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, représentée par la SELARL Arès, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, à défaut pour le requérant de justifier de son intérêt à agir ;

- elle est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Hipeau, de la SELARL Arès, représentant la communauté d'agglomération Dinan Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération créée le 1er janvier 2017. Par une délibération du 25 mars 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. Il a été décidé, par une délibération du 25 mars 2019, d'appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 22 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a à nouveau arrêté le projet de plan. L'enquête publique s'est déroulée entre les 12 août et 20 septembre 2019. Le 27 janvier 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local d'urbanisme par une délibération dont le requérant demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 132-11 du code de l'urbanisme : " Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d'urbanisme ; / 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ".

3. Aux termes de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " () IV. - Le conseil de développement est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale. () ".

4. Il ressort tant de la délibération du 13 mars 2017 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat et précisant les objectifs poursuivis et les modalités de concertation que des délibérations des 25 mars et 22 juillet 2019 arrêtant le projet de ce plan, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que ces délibérations prévoient chacune expressément leur notification aux personnes publiques associées qu'elles énumèrent, y compris au président du conseil régional de Bretagne, au conseil de développement, au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains pour la première délibération et au " président de Dinan Agglomération en tant que président de l'autorité organisatrice de mobilité " pour les deux autres. En l'absence d'éléments circonstanciés avancés par le requérant au soutien de son moyen tiré de l'absence de notification aux personnes publiques associées de la délibération du 13 mars 2017 et de l'absence d'association de ces personnes et du conseil de développement à la procédure, ses allégations ne sauraient remettre en cause ces mentions factuelles précises, qui au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. En outre, il ressort du rapport de la commission d'enquête que, notamment, les personnes publiques associées et le conseil régional de Bretagne ont été consultés sur le projet arrêté de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. Dans ces conditions, les moyens tirés de vices de procédure au regard des articles L. 132-11 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, ainsi que de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; () ".

6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat en litige que les auteurs de ce plan, au titre de l'orientation tendant à " préserver et favoriser la biodiversité en milieu urbanisé ", ont souhaité " maintenir et aménager des espaces verts et de respiration en milieu urbain : boisements, espaces verts (récréatifs, jardinés), vergers de qualité " et " maintenir les éléments naturels et paysagers tels que les haies, les zones humides ou les fossés au sein des zones de projet ", une attention particulière devant être portée sur les zones de projet à proximité immédiate des espaces de la Trame Verte et Bleue.

8. Le règlement littéral prévoit, dans ses dispositions applicables aux zones urbaines mixtes, l'instauration des secteurs UCa et UC, correspondant tous deux à une " zone urbaine pavillonnaire ", " destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat " et " composée d'un tissu urbain à dominante pavillonnaire ", le secteur UCa comportant une spécificité tenant à l'existence de " règles d'implantation applicables à cette zone visent à permettre la densification ". L'article 4 du chapitre II de ces dispositions applicables aux zones urbaines mixtes relatif à l'implantation des constructions par rapport aux emprises publiques et aux voies dispose que : " Règle générale : / Les constructions nouvelles doivent être implantées en harmonie avec les constructions voisines existantes. / () En zones UA, Uap, UB, UBd1, UBd2, UBd3, UBdc, UCa, UCb, UCsd, UCsc : / - le volume principal de chaque construction soit s'implanter dans le prolongement des alignements des constructions existantes. / . Dans le cas d'un alignement régulier, les constructions devront s'implanter sur le même alignement que les constructions voisines. / . Dans le cas d'un alignement irrégulier, les constructions devront s'implanter entre les lignes d'implantation des constructions voisines. / () Règles alternatives: / Dans les cas de défaut d'alignement ou d'une impossibilité technique à satisfaire la règle générale, les nouvelles constructions devront être implantées de la manière suivante : / () En zone UCa : / - Le volume principal de chaque construction doit s'implanter : / . Soit à l'alignement des voies publiques ou privées, ouvertes à la circulation automobile. / . Soit avec un retrait minimal de 1.5 mètre par rapport aux voies publiques ou privées, ouvertes à la circulation automobile. / () un retrait maximum pourra être imposé pour ne pas rompre l'harmonie du tissu environnant. / En zone UCb : / - Le volume principal de chaque construction doit s'implanter avec un retrait minimal de 3 mètres par rapport aux voies publiques ou privées, ouvertes à la circulation automobile. / () ".

9. En outre, l'article 5 relatif au traitement environnemental et paysager des dispositions réglementaires applicables à l'ensemble des zones de ce règlement dispose que : " () Les espaces verts doivent représenter : / - En zones UA, Uap, UB, UBd1, UBd2, UBd3, UBdc, UCa, UCb, UCsd, 1AUh1, 1AUh2 et 1AUhp, Nhnie : 30 % de la surface de l'unité foncière. / La surface des espaces verts pourra être diminuée de 10 % () si des aménagements permettant de favoriser la biodiversité (maintien ou création de haies, toiture végétalisée, etc) sont mis en place sur l'unité foncière. / L'emprise au sol maximale par type de zone est la suivante : / - En zone UA et Uap : 70 % de l'unité foncière. / - En zones UB, UBd1, UBd2, UBd3, UBdc, UCa, UCb, UCsd, 1AUh1, 1AUh2 et 1AUhp, Nhnie : 50 % de l'unité foncière. / - En zones Uy1, Uy2, Uy3, Uy4, Uyc, 1AUy1, 1AUy2 et 1AUyc : 80 % de l'unité foncière. () ".

10. M. C soutient que le règlement serait incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables et qu'il ne comporterait pas les dispositions nécessaires à la traduction de son orientation relative à la préservation et la favorisation de la biodiversité en milieu urbanisé, en particulier en ce qu'il ne traduirait pas cette orientation en zone UCA, notamment sur le territoire de la commune de Landébia. Il fait valoir que la suppression, par les dispositions applicables à la zone UCa du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux, de l'obligation en zone UC de traiter les marges de recul en espaces verts posée par l'article UC 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Landébia antérieurement, constitue une régression non justifiée dans le rapport de présentation et contraire au projet d'aménagement et de développement durables. Toutefois, les règles de recul prévues en secteur UCa citées au point 8, qui viennent remplacer les dispositions antérieures propres à chacun des documents locaux d'urbanisme auparavant applicables dans les communes désormais membres de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, ne sauraient en elles-mêmes et à elles-seules être regardées comme constituant une telle régression. La cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables devant être appréciée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, les dispositions réglementaires propres à l'implantation des constructions par rapport aux voies publiques en secteur UCa ne peuvent à elles-seules être regardées comme étant de nature à établir une incohérence à cet égard. Compte tenu du pourcentage résiduel que représente le secteur UCa au regard de la superficie du territoire communautaire, l'absence d'obligation de traiter les marges de recul en espaces verts dans ce secteur ne suffit ainsi pas à caractériser une incohérence avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables tendant à " préserver et favoriser la biodiversité en milieu urbanisé ". L'absence d'une telle prescription n'avait pas davantage à faire l'objet d'une justification particulière dans le rapport de présentation. Le règlement prévoit par ailleurs d'autres dispositions qui concourent à l'objectif de " préserver et favoriser la biodiversité en milieu urbanisé ", s'agissant notamment des dispositions relatives à la protection des arbres remarquables et des bandes paysagères en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ainsi que de la protection des haies et talus au titre de l'article L. 151-23 du même code, ou encore des dispositions générales et celles propres à chacune des zones relatives au traitement environnemental et paysager. Le requérant ne peut enfin utilement invoquer la différence relative aux règles de retrait par rapport aux voies publiques entre les zones UCa et UCb, l'objet même de l'instauration de différentes zones et de secteurs au sein d'une même zone étant de prévoir des dispositions différentes adaptées à chacun d'entre eux. Dans ces conditions, et en l'absence de droit au maintien d'une réglementation antérieure, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-8 et R. 151-2 du code de l'urbanisme et de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

11. En dernier lieu, M. C soutient que la suppression de l'obligation de traiter les marges de recul en espaces verts vise à faire échec à un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 9 janvier 2017 qui a annulé, au motif de la méconnaissance des dispositions de l'article UC13 du règlement de l'ancien plan local d'urbanisme de la commune de Landébia, un arrêté portant délivrance à cette commune d'un permis d'aménager quatre lots sur un terrain désormais classé en secteur UCa. Toutefois, le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat en litige, approuvé par le conseil communautaire de Dinan Agglomération, vise l'ensemble du territoire communautaire et non plus seulement la commune de Landébia. Il résulte du règlement graphique que le secteur UCa ne concerne en particulier pas que le terrain d'assiette du lotissement autorisé par le permis d'aménager annulé par la cour administrative d'appel de Nantes. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que les dispositions contestées du règlement auraient été instaurées à l'initiative de cette commune. Ainsi, et alors que l'absence d'obligation de traiter les marges de recul en espaces verts en zone UCa ne caractérise ni une méconnaissance des dispositions des articles L. 151-8 et R. 151-2 du code de l'urbanisme, ni une erreur manifeste d'appréciation, il ne ressort pas des pièces du dossier que les prescriptions relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies publiques en secteur UCa auraient été instaurées par la communauté d'agglomération Dinan Agglomération pour des motifs étrangers à des considérations d'urbanisme. Il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération, ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par M. C.

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C le versement de la somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération.

Délibéré après l'audience du 13 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2023.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.