Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2101640

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 mars 2021 et le 24 mars 2022, M. et Mme E et C B, Mme G D et M. A F, représentés par la SELARL Lexcap, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du maire de la commune de Locmariaquer du 22 novembre 2020 refusant d'accorder à M. F un permis de construire une maison individuelle avec garage sur un terrain situé lieudit Pont Er Vugale ;

2°) d'annuler la décision rejetant leur recours gracieux ;

3°) d'enjoindre à la commune, à titre principal, de délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande de permis de construire ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Locmariaquer le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté est entaché d'incompétence négative ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2022, la commune de Locmariaquer, représentée par le cabinet Talañ Avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, il y a lieu de procéder à une substitution de motif fondée sur les dispositions de l'article Ub11 du plan local d'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le jugement du tribunal n°1505532 du 29 juin 2018.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bozzi,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Idlas, de la SELARL Lexcap, représentant M. et Mme B et autres, et de Me Le Rouge de Guerdavid, du cabinet Talañ Avocat, représentant la commune de Locmariaquer.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 août 2020, M. F a déposé une demande de permis de construire pour l'édification d'une maison d'habitation et d'un garage sur les parcelles cadastrées section BA nos 71, 294 et 296 situées lieudit Pont Er Vugale. Par un arrêté du 22 novembre 2020, le maire de la commune de Locmariaquer a refusé le permis de construire sollicité. Le 23 décembre 2020, M. F, M. et Mme B et Mme D ont saisi le maire d'un recours gracieux qui a été implicitement rejeté. Ces derniers demandent l'annulation de l'arrêté du 22 novembre 2020, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Pour s'opposer au projet de M. F, le maire de Locmariaquer a considéré, par un motif unique, que le lieu-dit " Pont Er Vugale " ne présente les caractères ni d'une agglomération, ni d'un village, au titre du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, mais constitue un secteur urbanisé et que dans ce lieu-dit et en application de l'article 42-III de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN, les constructions et installations ne peuvent être autorisées qu'après accord du préfet et pris après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) mais que le projet se situe en marge du périmètre bâti existant et constitue ainsi une extension de l'urbanisation d'un secteur urbanisé au sens de la loi littoral et non une densification et qu'ainsi le projet ne peut être soumis à la CDNPS et n'est pas soumis à l'accord du préfet, en application de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 dite loi Elan.

3. Aux termes du second alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, ajouté à cet article par la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ".

4. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121 13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ".

5. Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ".

6. Ces dispositions autorisent, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

7. Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " - s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ".

8. La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la demande de permis de construire en litige ayant été déposée le 14 août 2020 et complétée le 22 septembre 2020, les dispositions du V précitées étaient applicables en l'espèce sous réserve que le projet soit situé dans un secteur pouvant être regardé comme étant déjà urbanisé.

9. Pour justifier la saisine du préfet pour la mise en œuvre des dispositions transitoire prévues par l'article 42 de la loi ELAN, la commune fait valoir que le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray a été approuvé le 14 février 2014 et n'a fait l'objet que d'une seule modification en date du 4 octobre 2019, n'ayant pour objet que le volet commercial du schéma de cohérence territoriale. Ce n'est que par un arrêté du 27 avril 2021 que le président du syndicat mixte du Pays d'Auray a prescrit une procédure de modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale pour prendre en compte les nouvelles dispositions de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme issues de la loi ELAN. Cette modification simplifiée n° 2 du schéma de cohérence territoriale a été approuvée par délibération du 7 juillet 2022.

10. Il s'ensuit que les dispositions du III de l'article 42 de la loi ELAN étaient applicables, sous réserve que le secteur du terrain d'assiette du projet puisse être qualifié de secteur déjà urbanisé et que les autres conditions posées par le 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme pour autoriser une construction dans un tel secteur soient remplies.

11. Cependant, les requérants font valoir que le secteur n'est pas susceptible de constituer un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'il se caractérise par un nombre et une densité de construction devant le faire regarder comme un village et qu'ainsi, la saisine du préfet ne s'imposait pas.

12. Il résulte des dispositions précitées que, d'une part, constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

13. D'autre part, le 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi ELAN, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs déjà urbanisés et situés hors des espaces proches du rivage, qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, en application du 2ème alinéa de l'article L. 121-3 du même code, issu de la loi ELAN, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages.

14. Les secteurs déjà urbanisés mentionnés par le 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.

15. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants.

16. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

17. En l'espèce, le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray approuvé en 2014 regarde le lieudit " Kerhern ", dont fait partie le secteur de Pont er Vugale, comme " un secteur urbanisé de densité significative ", seulement susceptible de densification et non d'extension, correspondant à un " secteur qui peut être aussi important qu'un village en nombre de constructions et en densité de logements mais qui n'a pas nécessairement d'activités/commerces et/ou d'équipements au sein de son tissu urbain ".

18. Toutefois, ainsi que cela a déjà été jugé par le tribunal le 29 juin 2018, le terrain d'assiette du projet est bordé au sud et à l'est par des constructions incluses au sein d'un secteur urbanisé comprenant environ 120 constructions densément réparties et implantées le long de plusieurs voies publiques, conférant au secteur de Kerhern auquel se rattache le lieudit " Pont Er Vugale ", le caractère d'un village au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, nonobstant la circonstance que le schéma de cohérence territoriale ne l'aurait pas considéré comme tel, et en continuité duquel une extension, comme celle envisagée par M. F, est autorisée.

19. Les requérants sont ainsi fondés à soutenir que l'arrêté attaqué est illégal en ce qu'il refuse le permis de construire en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN.

20. La commune demande, le cas échéant, que soit substitué à celui de la décision attaquée le motif tiré de ce que le projet comporte un toit en couverture bac acier pour le seul garage, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article Ub11 du plan local d'urbanisme.

21. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 6 août 2015 : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ".

22. Il résulte de ces dispositions qu'une décision de refus de permis de construire doit indiquer l'intégralité des motifs la justifiant. Si ces dispositions doivent permettre de lutter contre la réitération dilatoire de refus d'autorisation d'urbanisme, elles ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d'interdire à l'administration de faire valoir, devant le juge de l'excès de pouvoir, que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui ou ceux initialement indiqués, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision.

23. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

24. Enfin, l'administration peut assortir une autorisation d'urbanisme de prescriptions à la condition que celles-ci, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d'un nouveau projet, aient pour effet d'assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

25. Aux termes de l'article Ub11 du règlement littéral du plan local d'urbanisme, dans ses dispositions relatives aux constructions nouvelles : " c) Toiture et couverture () Les couvertures devront être : / En ardoise, / En zinc patiné, / Constituées de panneaux solaires, () ".

26. Or, il n'est pas contesté que le projet de M. F prévoit que " Le volume principal sera couvert par une couverture ardoises naturelles (). Le porche et le garage seront en couverture Bac acier () ". Ainsi, le projet méconnaît les prescriptions de l'article Ub11 précité pour la couverture du porche et du garage et la substitution de motif doit être accueillie dans cette seule mesure.

27. Toutefois, la mise en conformité du projet en ce qui concerne la couverture du garage et du porche entraîne des modifications sur un point précis et limité des éléments secondaires de la construction envisagée et ne nécessite pas la présentation d'un nouveau projet. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, il appartient seulement au maire de la commune de Locmariaquer d'assortir le permis de construire d'une prescription exigeant le respect des dispositions de l'article Ub11 du plan local d'urbanisme, sans pouvoir refuser pour ce seul motif le permis de construire.

28. Il résulte de tout ce qui précède que, d'une part, la demande présentée par les requérants tendant à l'annulation du refus de permis de construire du 22 novembre 2020 doit être rejetée en tant qu'elle porte sur la couverture du porche et du garage et que, d'autre part, l'arrêté de refus du 22 novembre 2020 doit être annulé en tant qu'il concerne les autres éléments du projet.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

29. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Et selon l'article L. 911-3 du même code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ".

30. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

31. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité assorti d'une prescription.

32. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Locmariaquer de délivrer à M. F le permis de construire sollicité en l'assortissant de prescriptions sur le fondement de l'article Ub11 du plan local d'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

33. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté de refus du 22 novembre 2020 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Locmariaquer de délivrer à M. F le permis de construire sollicité en l'assortissant de prescriptions sur le fondement de l'article Ub11 du plan local d'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme E et C B, désignés représentants uniques des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Locmariaquer.

Délibéré après l'audience du 17 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023.

Le rapporteur,

signé

F. Bozzi

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.