Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2102155

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, respectivement enregistrés les 28 avril 2021, 25 novembre 2023 et 31 janvier 2024, Mme A B, représentée par Me Béguin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 3 novembre 2020 par laquelle le conseil municipal d'Hirel a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que le rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Hirel une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le projet approuvé a subi des modifications importantes par rapport au projet soumis à enquête publique qui bouleversent l'économie générale du projet, ce qui nécessitait une nouvelle procédure d'enquête publique ;

- l'arrêté municipal du 29 juin 2020 prescrivant l'enquête publique ne contenait pas toutes les informations requises ;

- le contenu du dossier soumis à enquête ne comprenait pas de bilan de la concertation, ni de notice indiquant la façon dont l'enquête s'insérait dans la procédure administrative ;

- la délibération du 29 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal a approuvé le bilan de la concertation se contente de lister les mesures mises en œuvre sans évoquer le contenu des observations du public, ni les modalités par lesquelles elles ont été prises en compte ;

- la commune ne justifie pas que les délibérations aient été soumises pour avis ou notifiées aux personnes publiques associées ;

- la commune ne justifie pas que les conseillers municipaux aient reçu leur convocation aux séances du conseil municipal ni aient été correctement informés sur les dossiers ;

- l'absence de caractère exécutoire de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme (PLU) prive de base légale l'ensemble de la procédure d'élaboration et entraîne donc son irrégularité ;

- l'emplacement réservé n° 3 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- il figure au sein du PLU depuis au moins treize ans sans commencement de réalisation ;

- cet emplacement réservé l'empêchera de construire en limite séparative ;

- un autre cheminement permet aujourd'hui d'effectuer la liaison initialement recherchée compte tenu de la réalisation du nouveau lotissement au sud du projet initial ;

- le classement de sa parcelle ZH n° 134 en zone N est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle se situe en secteur urbanisé à 900 mètres du bourg, en zone bleue du plan de prévention des risques submersions marines (PPRSM) et est parfaitement desservie par les réseaux ;

- selon le plan d'aménagement et de développement durable (PADD), la parcelle est comprise au sein d'un secteur d'extension urbaine ;

- la parcelle ne présente aucune des caractéristiques attachée à une zone N.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 28 septembre 2023, 11 janvier et 13 février 2024, la commune d'Hirel, représentée par Me Rouhaud de la SELARL d'avocats Lexcap, conclut au rejet de la requête, et en outre, à ce que le versement d'une somme de 3 000 euros soit mis à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir contre la délibération dès lors qu'elle n'habite pas la commune ;

- les modifications apportées au projet sont ponctuelles et consistaient à prendre en compte les remarques des personnes publiques associées et ne modifient pas l'économie générale du projet ;

- l'arrêté du 29 juin 2020 comportait l'ensemble des mentions requises par les dispositions du code de l'environnement ;

- le public a ainsi disposé de l'ensemble des informations relatives au déroulement de l'enquête publique et, s'agissant du bilan de la concertation, il figure dans le sous-dossier " Pièces administratives " de la délibération du 29 juillet 2019 ;

- les moyens portant sur la délibération prescrivant l'élaboration du PLU sont inopérants ;

- les auteurs du PLU n'ont commis aucune erreur manifeste d'appréciation, que ce soit pour l'emplacement réservé n° 3 ou pour le zonage des parcelles de la requérante.

Par deux courriers des 12 et 14 février 2024, le tribunal a informé les parties qu'en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, il était susceptible de sursoir à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération litigieuse au regard d'un certain nombre de vices dont souffre la délibération litigieuse.

Mme B a produit des observations en réponse aux courriers du tribunal enregistré le 15 février 2024.

La commune d'Hirel a produit des observations en réponse aux courriers du tribunal par deux mémoires enregistrés les 14 et 15 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Terras, rapporteur ;

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- et les observations de Me Delagne, substituant Me Béguin, représentant Mme B et de Me Rouhaud, représentant la commune d'Hirel.

Une note en délibéré, produite pour la commune d'Hirel, a été enregistrée au greffe du tribunal le 23 février 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d'Hirel a procédé à la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) par une délibération du 3 novembre 2020, qui a eu pour conséquence de modifier le classement de la parcelle cadastrée ZH n° 134 appartenant à Mme B en zone Naturelle (N), inconstructible, alors qu'elle était anciennement classée pour partie en zone AUe et, pour une autre, en zone UE. Si les parcelles cadastrées ZG n° 445, 446 et 449, situées dans la partie Est du centre-bourg, qui appartiennent également à Mme B, ont conservé leur classement en zone UE, elles restent grevées de l'emplacement réservé n° 3 maintenu au PLU par la commune. Par sa requête, Mme B demande l'annulation de la délibération du 3 novembre 2020 approuvant la révision du PLU de la commune.

Sur la recevabilité de la requête :

2. Mme B ayant produit en cours d'instance un titre de propriété justifiant qu'elle habite la commune, la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Hirel tirée d'un défaut de qualité pour agir doit par suite être écartée.

Sur le bien-fondé des conclusions en annulation :

En ce qui concerne les irrégularités affectant le déroulement de l'enquête :

S'agissant du bilan de la concertation :

3. Aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. () ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de délibérer sur le bilan de la concertation, sauf à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du document d'urbanisme.

4. Selon la requérante, le conseil municipal, qui a approuvé le bilan de la concertation, se contente de lister les mesures mises en œuvre sans évoquer le contenu des observations du public, ni les modalités par lesquelles elles ont été prises en compte. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal d'Hirel a approuvé, en sa séance du 29 juillet 2019, une délibération intitulée " Arrêt du projet de Plan Local d'Urbanisme et bilan de la concertation ". Cette délibération, qui vise la délibération initiale du 26 décembre 2017 ayant prescrit la révision du PLU ainsi que le débat sur le PADD ayant eu lieu le 26 juillet 2018, précise que les informations générales sur la concertation et les différents documents du projet ont été mis à la disposition du public au fur et à mesure de leurs réalisations et consultables en mairie, qu'un registre d'observations destiné à recueillir les observations et suggestions diverses du public a été mis à disposition, n'ayant enregistré aucune observation, rappelle les modalités d'affichage en mairie, l'organisation de deux réunions publiques d'information les 7 novembre 2018 et 4 juillet 2019 et la rédaction d'articles sur l'état d'avancement du projet dans le bulletin municipal et sur le site internet de la commune. Enfin, après que la maire a rappelé les orientations du PADD, le conseil municipal a arrêté le projet de PLU tel qu'annexé à la délibération. En conséquence, quand bien même cette délibération ne comprend pas de bilan à proprement parler et ne retrace aucune observation du public, notamment lors des échanges des deux réunions publiques précitées, le bilan de la concertation est réputé avoir été adopté lors de cette séance du conseil municipal. Le moyen doit être écarté.

S'agissant de l'arrêté prescrivant l'enquête publique :

5. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d'enquête, le siège de l'enquête, où toute correspondance postale relative à l'enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; / 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; / 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; / 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; / 7° L'information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d'enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l'Union européenne ou partie à la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d'avoir des incidences notables ; / 8° L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise, s'il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. ". Aux termes de l'article L. 123-10 du même code : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / -l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; -le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et l'adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s'ils diffèrent de l'adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus. () " S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

6. En l'espèce, l'enquête publique du PLU en cours de révision globale de la commune d'Hirel a été prescrite par un arrêté du 29 juin 2020, qui vise la délibération du 26 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune a prescrit la révision du PLU, a défini les objectifs poursuivis et a fixé les modalités de la concertation, et celle du 29 juillet 2019 par laquelle le même conseil municipal a arrêté le projet de PLU et tiré le bilan de la concertation ainsi que les avis émis par les personnes publiques associées. L'arrêté précise également la durée et les dates de l'enquête, le nom et la qualité du commissaire enquêteur, le lieu où les observations seront consultables, les coordonnées électroniques du commissaire enquêteur et les quatre dates où ce dernier recevra les habitants en mairie. Il précise également qu'il établira un rapport relatant le déroulement de l'enquête, examinera les observations recueillies et consignera dans un document séparé ses conclusions. L'arrêté précise enfin que l'avis sera affiché en mairie ainsi que sur le site internet de la commune. Si cet arrêté ne mentionne pas précisément l'identité de la ou des personnes responsables du plan ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ni les coordonnées de la personne publique responsables des différents éléments du plan soumis à enquête, ces omissions ne sont toutefois pas de nature à vicier la procédure dès lors qu'il est implicite, dans l'arrêté, que la commune portait elle-même le projet de PLU et que le dossier était consultable en mairie. Par ailleurs, l'absence de mention d'une étude d'impact ou d'un rapport sur les incidences environnementales ne justifie pas davantage, à elle seule, l'annulation de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique dès lors qu'elle n'est pas de nature à faire obstacle, de façon suffisante, à la participation effective du public à l'enquête ou à exercer une influence sur ses résultats. Le moyen doit par suite être écarté.

S'agissant de l'incomplétude du dossier d'enquête :

7. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement alors en vigueur : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; () / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance () ". Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête, que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou, si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

8. Selon la requérante, le contenu du dossier soumis à enquête était insuffisant dès lors qu'il ne comprenait pas le bilan de la concertation ni de notice indiquant la façon dont l'enquête s'insérait dans la procédure. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté précité du 29 juin 2020 fait référence aux textes applicables, rappelle que le projet soumis à enquête publique est celui arrêté par la délibération du 29 juillet 2019 et qu'au terme de l'enquête et des conclusions émises par le commissaire enquêteur, le conseil municipal devra approuver le PLU par délibération. Le moyen selon lequel le public n'a pas disposé de toutes les informations doit ainsi être écarté.

S'agissant de la publication sur le site internet :

9. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. / Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prévues à l'alinéa précédent. / IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". Aux termes de l'article R. 123-21 du même code : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an ".

10. En l'espèce, la commune produit les éléments démontrant que l'avis d'enquête a été mis à la disposition du public sur le site internet de la commune permettant aux administrés de consulter le dossier du PLU et que les conclusions et le rapport du commissaire enquêteur ont été également mis à la disposition du public en mairie dans l'année suivant la clôture de l'enquête, cette information ayant également été diffusée sur le site internet de la commune. Le moyen doit être écarté.

S'agissant des personnes publiques associées :

11. Aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration, mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". Il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, cependant la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de synthèse de l'enquête, que les personnes publiques associées ont été saisies pour avis du projet de PLU arrêté.

12. La délibération litigieuse ayant approuvé le PLU a été notifiée au préfet, aux présidents du conseil régional et du département, aux présidents des chambres (CCI, agriculture et métiers de l'artisanat) au président du pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), au Président de la communauté d'agglomération du pays de Saint-Malo, à la section régionale de la conchyliculture et au centre national de la propriété forestière. Le moyen doit ainsi être écarté comme manquant en fait.

S'agissant de la convocation des conseillers municipaux :

13. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ". Enfin, l'article L. 2121-13 précise que " tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

14. Si la requérante invoque ces dispositions à l'encontre de la délibération du 26 décembre 2017, l'illégalité de cette délibération prescrivant la révision du PLU, ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme et ces dispositions sont ainsi inopérantes à l'encontre d'une telle délibération.

15. S'agissant des délibérations des 26 juillet 2018 (débat sur le PADD) et 29 juillet 2019 (arrêt du PLU et bilan de la concertation), il ressort des termes mêmes de ces délibérations, et dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que les convocations aux séances l'ont été dans le respect du délai imparti par les dispositions précitées.

S'agissant de l'information donnée aux conseillers lors des votes :

16. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (). ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

17. Il ressort des pièces du dossier que chaque membre du conseil municipal a reçu une convocation écrite avec l'ordre du jour de la séance, a délibéré sur la base d'un dossier ou d'une information et il n'est pas soutenu qu'une demande tendant à la communication d'autres pièces aurait été présentée ou qu'une telle demande aurait fait l'objet d'un refus. Le moyen doit par suite être écarté.

S'agissant de la publication du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur :

18. Aux termes de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an". Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / 1° La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation. Il en est de même, le cas échéant, de l'arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d'urbanisme ; / 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; / 3° Le décret ou l'arrêté prononçant la déclaration d'utilité publique prévue à l'article L. 153- 58 ; / 4° La décision ou la délibération prononçant la déclaration de projet ainsi que la délibération ou l'arrêté mettant le plan en compatibilité avec la déclaration de projet dans les conditions prévues à l'article L. 153-58 ; / 5° La délibération qui approuve la modification ou la révision du plan local d'urbanisme ainsi que l'arrêté mettant le plan en compatibilité en application de l'article L. 153-53 ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / 1° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus ; / 2° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; / 3° Au Recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département, lorsqu'il s'agit d'un arrêté préfectoral ; / 4° Au Journal officiel de la République française, lorsqu'il s'agit d'un décret en Conseil d'Etat. Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".

19. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme (PLU) approuvé. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite, le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du PLU n'aurait pas été exécutoire, ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

20. La commune d'Hirel produit les éléments permettant d'établir qu'elle a reçu séparément les conclusions et l'avis du commissaire enquêteur puis son rapport et que tous ces documents ont été mis à la disposition du public en mairie et sur le site internet de la ville.

En ce qui concerne les modifications opérées après l'enquête publique :

21. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () Le conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. L'atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs.

22. Selon la requérante, le projet a subi de telles modifications qu'il aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique.

23. Il ressort des pièces du dossier que, parmi les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de la commune d'Hirel, figure celle qui vise à renforcer le dynamisme de la vie locale et conforter les centralités qui se traduit notamment par la densification et le renouvellement urbains pour limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles. Pour ce faire, la commune d'Hirel a envisagé, dans un premier temps, de procéder à l'extension de son urbanisation, dans le contexte particulier de rareté foncière qui est le sien due au Plan de Prévention des Risques de Submersion Marines (PPRSM) en réalisant des constructions nouvelles au-delà du bourg principal et en tablant sur la création de seulement 15 logements par an sur dix ans. L'effort de densification permettant de réduire les enveloppes d'extension urbaine n'a toutefois pas été regardé suffisant par les services de l'État. En conséquence, après avoir réduit ses prévisions de logements à 10 par an, la commune a, dans un second temps, d'une part, supprimé, après l'enquête publique, trois zones 1AUE initialement prévues et leurs orientations d'aménagement et de programmation (OAP) d'extension urbaine correspondantes, réduit la quatrième zone d'extension, la plus vaste, de 2,51 ha initialement prévus à seulement 0,91 ha et a également supprimé d'autres zones urbaines à l'ouest du bourg principal mais aussi dans le bourg secondaire de Vildé-la-Marine. D'autre part, elle a opté pour une densification du centre-bourg de la commune en augmentant de 1,5 à 1,93 ha, au sein de l'OAP du Douviou, la surface destinée au logement de cette zone 1AUE pour une même densité de 23 à 24 logements par hectare, soit un nombre de logements passant de 35 à 46 dans la même zone 1AUE. Dans le prolongement, cinq nouvelles OAP sectorielles ont été créées pour imposer des projets de logements doubles à plusieurs parcelles libres de construction dans le bourg. Le changement est ainsi à la fois double et notable puisque, si le PADD prévoyait une enveloppe foncière en extension de 4 hectares, il n'en demeure qu'un seul et, s'il indiquait que la densification et le renouvellement urbain devaient pourvoir à 25 % des besoins en logements, selon les nouvelles OAP, il est désormais attendu 78 % des nouveaux logements en densification.

24. Une autre modification importante consiste en la création d'une zone urbaine UA destinée à l'accueil d'industries, d'entrepôts ou de bureaux, locaux techniques, industriels ou divers. Si la création de cette zone répond à une autre orientation du PADD, qui est de soutenir les développements économiques, son implantation en plein cœur du bourg rompt avec la logique d'extension et de densification de l'urbanisation alors, surtout, que sa création ne procède pas de l'enquête publique.

25. Il en résulte que, sur ces deux seuls points tenant aux zones à urbaniser, la commune d'Hirel a apporté des modifications importantes à son projet qui n'étaient pas uniquement dictées par les avis des personnes publiques associées, comme elle le fait valoir en défense. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le projet approuvé a subi des modifications importantes et aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

26. Aux termes de l'article L 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".

27. S'agissant de l'incidence sur les plans Natura 2000, le rapport de présentation du PLU présente la zone Natura 2000 existante sur le territoire de la commune ainsi que les incidences du projet sur cette zone, le zonage N permettant d'éviter les impacts. S'agissant de la ressource en eaux, le rapport aborde la gestion des eaux pluviales et le traitement des eaux usées ainsi que la réduction des gaz à effet de serre à travers l'énergie dans les bâtiments et la réduction des émissions de CO2 dans les transports. Le moyen ainsi soulevé doit être par suite écarté.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'emplacement réservé n° 3 :

28. Le PLU d'Hirel comprend un emplacement réservé n° 3 de 1541 m2 intitulé " création d'un cheminement doux ", qui figurait déjà à l'ancien PLU. Selon la requérante, le maintien de cet emplacement réservé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il y figure depuis treize années et qu'il n'a pas fait l'objet d'un commencement d'exécution.

29. Toutefois, l'établissement d'un emplacement réservé relève du pouvoir discrétionnaire d'une commune laquelle n'a pas à justifier d'un projet précis et déjà élaboré de voie ou d'ouvrages publics, d'équipement, d'intérêt général ou d'espaces verts. En l'espèce, l'intention de la commune de réaliser l'équipement projeté sur cet emplacement n'était pas, au moment de sa création, ni dans les années ultérieures, dépourvue de réalité. Par ailleurs, le PADD de la commune prévoit comme objectif de sécuriser les cheminements doux. Le maintien au PLU de cet emplacement réservé n'apparait dès lors pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

30. La requérante soutient également que le maintien de cet emplacement réservé réduira l'emprise publique et ne lui permettra pas de réaliser son projet de création d'une construction susceptible d'accueillir des personnes en situation de handicap. Cependant, les dispositions du PLU contesté n'empêchent pas de construire le long des emprises publiques.

31. Enfin, si Mme B soutient qu'un autre emplacement permet d'obtenir l'objectif recherché, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de la parcelle ZH 134 :

32. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, il résulte tant des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de cette disposition que de ses termes mêmes que la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées doit présenter un caractère exceptionnel, de manière à éviter le mitage des espaces naturels. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

33. Selon la requérante, sa parcelle ne peut être regardée que comme située au sein d'un secteur urbanisé dès lors qu'elle se situe à 900 mètres du bourg, dans le prolongement immédiat de l'urbanisation descendant le long de la rue des tourailles, à seulement 20 mètres d'un cabinet médical. Toutefois, la commune a pu considérer, sans entacher son appréciation, d'une erreur manifeste, que la zone borde un vaste espace naturel à l'ouest et décider de ne pas y admettre de nouvelles constructions, ou de façon limitée en cohérence avec le PADD.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation au regard du plan de prévention des risques de submersion marine (PPRSM) du marais du Dol :

34. Aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé fait l'objet d'un affichage en mairie et d'une publicité par voie de presse locale en vue d'informer les populations concernées. ".

35. Si la requérante soutient que le PLU est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il classe de nombreux secteurs en zone UC, donc constructible, alors que, selon le PPRSM, elles ne le sont pas, les zones UE et UC imposent le respect du Plan de prévention et les deux ne sont ainsi pas contradictoires.

36. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que seul le moyen tiré de ce que le projet de PLU aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique en raison des modifications qui lui ont été apportées, est fondé.

Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

37. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à 'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : () / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ".

38. Le vice de procédure entachant la délibération du conseil municipal d'Hirel du 3 novembre 2020 portant approbation du PLU, relevé aux points 23 à 25, est susceptible d'être régularisé par l'organisation d'une nouvelle enquête publique et par l'intervention d'une nouvelle délibération portant approbation du PLU. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, il y a lieu de surseoir à statuer et d'impartir à la commune d'Hirel un délai de douze mois à compter de la date de notification de la présente décision, aux fins de procéder à la régularisation de cette délibération.

D É C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du conseil municipal d'Hirel du 3 novembre 2020 et de la décision de rejet de recours gracieux.

Article 2 : La commune d'Hirel devra justifier de la régularisation de l'illégalité relevée aux points 23 à 25 de la présente décision dans un délai de douze mois à compter de la date de notification du jugement.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par la présente décision sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune d'Hirel.

Délibéré après l'audience du 19 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président,

M. Terras, premier conseiller,

Mme Le Berre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2024.

Le rapporteur,

signé

F. Terras

Le président,

signé

F. Etienvre

La greffière,

signé

E. Douillard

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.