Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2102633

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mai 2021 et le 9 novembre 2023, M. A et Mme E F, représentés par Me Vallantin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 mars 2021 par lequel le maire de la commune de Scrignac a accordé à M. D un permis de construire une maison d'habitation lieudit Menez Bras ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Scrignac le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir au sens de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme ;

- à titre principal, le maire était incompétent pour prendre l'arrêté de permis de construire la commune n'étant dotée d'aucun document d'urbanisme ;

- à titre subsidiaire, cet arrêté a été pris en méconnaissance de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme à défaut d'avoir obtenu l'avis conforme du préfet du Finistère ;

- en tout état de cause, le dossier de demande de permis de construire est incomplet et présente des incohérences ;

- l'arrêté méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté est entaché d'un détournement de procédure.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 janvier 2022 et le 29 novembre 2023, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 17 avril 2023 et le 29 novembre 2023, la commune de Scrignac, représentée par la SELARL Le Roy, G, C, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir, en application de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, eu égard aux caractéristiques du projet ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La procédure a été communiqué à M. B D qui n'a pas produit d'écritures.

Par un courrier du 23 janvier 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité, en application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme, du moyen tiré du détournement de procédure et ont été invitées à présenter leurs observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Halna du Fretay, substituant Me Vallantin, représentant M. et Mme F, et H, I, G, C, représentant la commune de Scrignac.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 26 mars 2021, le maire de la commune de Scrignac a délivré à M. D un permis de construire une maison individuelle sur deux parcelles cadastrées section F nos 665 et 667 situées lieudit Ménez Bras. Ce projet a été complété par un arrêté du 24 mars 2023 accordant un permis de construire modificatif au pétitionnaire. M. et Mme F demandent l'annulation de l'arrêté du 26 mars 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence du maire :

2. Aux termes de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur. A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc. ". Aux termes de l'article L. 422-6 du même code : " En cas d'annulation par voie juridictionnelle ou d'abrogation d'une carte communale, d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l'autorité compétente et lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur un document d'urbanisme antérieur, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale recueille l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation , à cette abrogation ou à cette constatation. ".

3. Il ressort des pièces du dossier et du site internet de la commune de Scrignac, accessible tant au juge qu'aux parties, que le plan d'occupation des sols communal est devenu caduc le 1er janvier 2016 sous l'effet des dispositions de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme, en l'absence de l'engagement d'une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Bien que cette caducité ait conduit à rendre applicable les dispositions du règlement national d'urbanisme dans la commune, elle n'a pas eu pour effet de remettre en cause le transfert, devenu définitif, de la compétence de la commune pour la délivrance des autorisations d'urbanisme. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le maire était incompétent pour prendre l'arrêté du 26 mars 2021 n'est pas fondé et doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut d'avis conforme du préfet :

4. Il résulte des points nos 2 et 2 que, en application de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, le maire de la commune de Scrignac devait obtenir l'avis conforme du préfet du Finistère préalablement à la délivrance du permis de construire attaqué.

5. Il ressort des pièces du dossier, que la commune de Scrignac a envoyé le 19 mars 2021 pour avis le dossier de demande de permis de construire de M. D à la direction départementale des territoires et de la mer du Finistère. Les services préfectoraux ont accusé réception de ce dossier le 22 mars 2021. Puis, la direction départementale des territoires et de la mer a adressé par courriel du 26 mars 2021 à la commune de Scrignac le projet d'arrêté ce qui, implicitement mais nécessairement, indique que le projet faisait l'objet d'un avis favorable de la part du préfet. Le maire de la commune de Scrignac a donc pu légalement prendre, le même jour, l'arrêté attaqué portant délivrance d'un permis de construire à M. D. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis du préfet n'aurait pas été obtenu doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés des caractères incomplet et incohérent du dossier de demande de permis de construire :

6. Aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : () c) La localisation et la superficie du ou des terrains ; () ". Aux termes de l'article R. 431-8 du même code : " Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : () b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-53 dudit code : " Lorsque le projet aurait pour effet la création ou la modification d'un accès à une voie publique dont la gestion ne relève pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis, celle-ci consulte l'autorité ou le service gestionnaire de cette voie, sauf lorsque le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu réglemente de façon particulière les conditions d'accès à ladite voie. ".

7. La régularité de la procédure d'instruction d'un permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l'ensemble des documents exigés par le code de l'urbanisme. Pour autant, la circonstance que le dossier de demande ne les comporterait pas tous ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

8. Lorsqu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Elle peut, de même, être régularisée par une autorisation modificative si la règle relative à l'utilisation du sol qui était méconnue par l'autorisation initiale a été entretemps modifiée ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l'effet d'un changement dans les circonstances de fait de l'espèce. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'autorisation initiale.

9. En premier lieu, s'agissant de la notice architecturale et du plan de coupe, il est constant que le dossier de permis de construire modificatif a été complété et comprend l'ensemble des éléments requis par les articles R. 431-8 et R. 431-10 précités du code de l'urbanisme.

10. En deuxième lieu, l'absence de mention des références cadastrales et des surfaces des parcelles du projet dans le formulaire Cerfa de demande de permis de construire initial n'a pas pu fausser l'appréciation du service instructeur dès lors que ces indications figuraient sur la notice de présentation du projet. Au surplus, ces omissions ont été régularisées lors de la présentation du dossier de demande de permis de construire modificatif.

11. En troisième lieu, le projet ne prévoyant ni la création, ni la modification de l'accès de la parcelle à la voirie il n'y avait pas lieu pour le service instructeur de justifier d'une saisine pour avis du service gestionnaire de la voirie en application de l'article R. 423-53 précité du code de l'urbanisme.

12. Enfin, à supposer que le plan de masse présente une inexactitude concernant l'alignement des parcelles du projet au regard de la voirie, cette erreur ne porterait que sur l'implantation de haies en limites séparatives et n'ayant pas vocation à disparaître aux termes du dossier de demande de permis de construire. L'appréciation portée par l'administration sur la conformité du projet à la règlementation applicable n'a pu en être affectée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les moyens tirés de l'incomplétude, de l'incohérence ou de l'insuffisance du dossier de demande doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme :

14. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du même code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; 2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. ".

15. Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties urbanisées de la commune, c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

16. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste en la construction d'une maison individuelle de près de 150 m², s'implante sur un terrain de 1 892 m² localisé sur une bande de constructions composée d'une quarantaine d'habitations réparties autour de la route départementale 42. Si le terrain du projet est éloigné de 850 mètres du bourg de Scrignac et s'ouvre à l'est sur de vastes zones agricoles et boisées, il est toutefois entouré d'habitations au nord, à l'ouest et au sud et s'inscrit dans la continuité de la bande relativement homogène de constructions implantées autour de la route départementale 42, qui le dessert, sans constituer la dernière parcelle construite de ce secteur. Il résulte de ce qui précède que le projet envisagé ne peut être regardé comme ayant pour effet d'étendre une partie urbanisée de la commune de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de la procédure d'avis :

17. Aux termes de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme : " Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative. () ".

18. À supposer que les requérants aient entendu invoquer un détournement de la procédure d'avis prévue par l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme précité, ce moyen a toutefois été soulevé pour la première fois dans le mémoire enregistré au greffe le 9 novembre 2023, soit plus de deux mois après la communication faite le 14 janvier 2022, réceptionnée le même jour par les requérants, du premier mémoire en défense du préfet du Finistère. Dès lors, ce moyen nouveau doit être écarté comme irrecevable en application de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme précité.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Scrignac, que la requête doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Scrignac, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. et Mme F la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme F le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Scrignac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme F est rejetée.

Article 2 : M. et Mme F verseront à la commune de Scrignac la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A et Mme E F, à la commune de Scrignac, au préfet du Finistère et à M. B D.

Délibéré après l'audience du 5 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseur le plus ancien,

signé

F. Bozzi

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.