Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103105

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 juin 2021, 25 mai 2022 et 14 novembre 2022, Mme C B, représentée par la SELARL Saout et Galia, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du Pays des Abers a rejeté sa demande datée du 18 février 2021 tendant à l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de cette communauté de communes a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat en tant que le règlement graphique classe en zone 1AUH les parcelles cadastrées section BL nos 52p, 53, 57, 79p, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 89 et 90 situées au lieudit Rozvenni et que l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 du secteur de Rozvenni à Landéda prévoit de réaliser l'extension du bourg dans ce secteur ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du Pays des Abers a rejeté sa demande datée du 25 janvier 2022 tendant à l'abrogation de la même délibération en tant que le règlement graphique classe en zone UHC les terrains situés à Rozvenni et Kergareg, ainsi que les secteurs situés à l'ouest et à l'est de ces hameaux, et plus généralement tous les terrains visés par l'arrêt n° 19NT03259 rendu le 6 octobre 2020 par la cour administrative d'appel de Nantes ;

3°) d'enjoindre au président de la communauté de communes du Pays des Abers d'inscrire à l'ordre du jour d'un prochain conseil communautaire l'abrogation de cette délibération du 30 janvier 2020 en tant, d'une part, que le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat classe en zone 1AUH les parcelles cadastrées section BL nos 52p, 53, 57, 79p, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 89 et 90 situées au lieudit Rozvenni, d'autre part, que l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 du secteur de Rozvenni à Landéda prévoit de réaliser l'extension du bourg dans ce secteur et, enfin, que le règlement graphique classe en zone UHc les hameaux de Rozvenni et Kergareg ainsi que les secteurs alentours identifiés par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes n° 19NT03259 du 6 octobre 2020 ;

4°) d'enjoindre au président de la communauté de communes du Pays des Abers de modifier le zonage de ces parcelles de façon à ce que toute nouvelle construction y soit interdite ;

5°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers le versement de la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat approuvé par la délibération du 30 janvier 2020 est incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest ;

- à titre subsidiaire, il est illégal par voie d'exception de l'illégalité du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest au regard de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et il est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 de ce code.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 5 octobre, 4 novembre et 1er décembre 2022, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision implicite du président de la communauté de communes du Pays des Abers a rejeté sa demande datée du 25 janvier 2022 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 30 janvier 2020 sont irrecevables, à défaut d'avoir été présentées dans une requête distincte ;

- aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Par courrier du 28 mars 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que, compte tenu de la modification du plan local d'urbanisme intercommunal en litige par une délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers du 23 juin 2022, il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du Pays des Abers a rejeté la demande de Mme B datée du 18 février 2021 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Saout, de la SELARL Saout et Galia, représentant Mme B, et de Me Voisin, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la communauté de communes du Pays des Abers.

Une note en délibéré, présentée pour la communauté de communes du Pays des Abers, a été enregistrée le 7 avril 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté de communes. Il a été décidé, par une délibération du 14 avril 2016, d'appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 18 avril 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat a été arrêté. L'enquête publique s'est déroulée entre les 16 septembre et 25 octobre 2019. Le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local d'urbanisme par une délibération du 30 janvier 2020. Par courrier du 18 février 2021, Mme B a demandé au président de cette communauté de communes d'abroger cette délibération en tant que le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat classe en zone 1AUH les parcelles cadastrées section BL nos 52p, 53, 57, 79p, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 89 et 90 situées au lieudit Rozvenni et que l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 du secteur de Rozvenni à Landéda prévoit de réaliser l'extension du bourg dans ce secteur. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un nouveau courrier du 25 janvier 2022, elle a demandé l'abrogation de la même délibération en tant que le règlement graphique classe en zone UHC les terrains situés à Rozvenni et Kergareg, ainsi que les secteurs situés à l'ouest et à l'est de ces hameaux, et plus généralement tous les terrains visés par l'arrêt n° 19NT03259 du 6 octobre 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel de la commune de Landéda contre le jugement du tribunal administratif de Rennes nos 1705458, 1705758 du 29 mai 2019 annulant les arrêtés du 8 septembre 2017 par lesquels le maire de Landéda avait accordé à la SAS FMT deux permis d'aménager portant lotissement en neuf et dix lots de terrains situés au lieu-dit " Rozvenni " à Landéda. Cette demande d'abrogation partielle a également fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Dans la présente instance, Mme B demande l'annulation de ces deux décisions implicites.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes du Pays des Abers :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa version applicable au litige : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".

3. Les demandes de Mme B des 18 février 2021 et 25 janvier 2022 tendent toutes deux à l'abrogation partielle de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes des Pays des Abers et elles portent sur le classement opéré par ce même plan et l'instauration d'une orientation d'aménagement et de programmation concernant des secteurs situés à proximité immédiate sur le territoire de la commune de Landéda. Dans ces conditions, les conclusions de la requérante tendant à l'annulation des décisions implicites rejetant ces demandes présentent un lien suffisant pour pouvoir être présentées dans une seule requête. La fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes du Pays des Abers doit, dès lors, être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision implicite rejetant la demande de Mme B datée du 18 février 2021 :

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.

5. La demande de Mme B datée du 18 février 2021 tendait à l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers en tant seulement que le règlement graphique classait en zone 1AUH les parcelles cadastrées section BL nos 52p, 53, 57, 79p, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 89 et 90 et que ce plan prévoyait l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 " Secteur de Rosvenni - Landéda ".

6. Or le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des Abers approuvé par la délibération du 30 janvier 2020 a été modifié par une nouvelle délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers du 23 juin 2022. Il résulte du règlement graphique de ce plan modifié que les parcelles cadastrées section BL nos 52p, 53, 57, 79p, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 89 et 90 à Landéda sont désormais classées en zone agricole A2020 définie par le règlement comme une " zone équipée ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique et économique des terres agricoles ". L'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de Rosvenni à Landéda a également été supprimée dans le plan local d'urbanisme intercommunal modifié.

7. Il s'ensuit que, eu égard à ce qui a été au point 4 du présent jugement, les conclusions de la requête à fin d'annulation de la décision implicite rejetant la demande de Mme B du 18 février 2021 ont perdu leur objet. Il n'y a, dès lors, plus lieu d'y statuer.

En ce qui concerne la décision implicite rejetant la demande de Mme B datée du 25 janvier 2022 :

8. D'une part, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral () ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ". Enfin, aux termes de l'article L. 131-7 de ce code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. () ". Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l'urbanisme. Il en résulte également que les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.

9. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ". En vertu de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, le schéma de cohérence territoriale " détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ".

11. Il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.

12. A la date de la délibération litigieuse du 30 janvier 2020, le territoire de la communauté de communes du Pays des Abers était couvert par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest dans sa version modifiée approuvée le 22 octobre 2019. Le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma définit les villages au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme comme des " secteurs d'au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques " et identifie, à Landéda, au titre de cet article, une agglomération, le secteur de l'Aber Wrac'h comme un village " pouvant se densifier et s'étendre ", ainsi que les secteurs de Prat al Lann - Croas Huella et Sainte-Marguerite comme des villages " pouvant se densifier sans extension ".

13. Le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal en litige classe en zone UHc le secteur comprenant les lieux-dits de Kergarec et Rozvenni invoqué par la requérante, situé entre les secteurs de Croaz Huella et de l'Aber Wrac'h à Landéda.

14. Il ressort des pièces du dossier que le secteur en litige ne se situe pas en continuité du bourg de la commune de Landéda, dont il est séparé des espaces bâtis les plus proches par de vastes espaces naturels et agricoles. Ce secteur, qui n'est pas identifié comme un village par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, comporte quelques dizaines de constructions implantées de manière éparse ainsi que des parcelles non bâties. Au nord, une dizaine de constructions sont implantées de manière diffuse le long d'une voie communale. A l'est et à l'ouest, l'urbanisation présente le même caractère épars. De plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette zone se situerait dans la continuité urbaine des secteurs plus denses de Croaz Huella situé à l'ouest de l'Aber Wrac'h se trouvant au nord-est. Il n'est en outre pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier que ce secteur se situerait dans une zone qui était destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. De même, et dès lors qu'il n'est pas contesté que le secteur en cause est situé dans les espaces proches du rivage, ainsi que les délimite le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal, il ne peut être identifié au titre d'un secteur déjà urbanisé au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8. Dans ces conditions, le classement du secteur en litige en zone UHc, correspondant selon le règlement à une " zone urbaine à vocation d'habitat et activités compatibles ", constitue une ouverture à l'urbanisation d'un secteur qui ne peut être regardé comme une agglomération ou un village et qui ne se trouve pas davantage en continuité d'une agglomération ou d'un village existant, y compris au regard du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest. Par suite, Mme B est fondée à soutenir que ce classement est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

15. En revanche, et en tout état de cause, en application des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme précité, il appartient aux auteurs du schéma de cohérence territoriale d'identifier les agglomérations et villages ainsi que les zones déjà urbanisées et aux auteurs du plan local d'urbanisme de les délimiter. Par suite, le moyen présenté à titre subsidiaire tiré de l'illégalité de la délimitation de l'agglomération de Landéda et du village de l'Aber Wrac'h dans le cas où les auteurs du schéma de cohérence territoriale auraient entendu y inclure les secteurs en litige doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à soutenir que la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers est illégale en tant que ce plan classe en zone UHc le secteur d'urbanisation diffuse compris entre les secteurs plus denses de Croaz Huella et de l'Aber Wrac'h à Landéda. Par suite, la décision implicite rejetant la demande de Mme B du 25 janvier 2022 doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. L'annulation prononcée par le présent jugement, portant uniquement sur la décision implicite rejetant la demande d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal présentée par Mme B le 25 janvier 2022, implique seulement que le président du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers inscrive à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que ce plan classe en zone UHc le secteur d'urbanisation diffuse compris entre les secteurs plus denses de Croaz Huella et de l'Aber Wrac'h à Landéda, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la communauté de communes du Pays des Abers.

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers le versement de la somme de 1 500 euros à Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions présentées par Mme B à fin d'annulation de la décision implicite rejetant sa demande du 18 février 2021 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers.

Article 2 : La décision implicite rejetant la demande de Mme B du 25 janvier 2022 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Abers est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au président du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers d'inscrire à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que ce plan classe en zone UHc le secteur d'urbanisation diffuse compris entre les secteurs plus denses de Croaz Huella et de l'Aber Wrac'h à Landéda, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : La communauté de communes du Pays des Abers versera à Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié Mme C B et à la communauté de communes du Pays des Abers.

Délibéré après l'audience du 31 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.