Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103189

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 21 juin 2021 et 15 février 2023, M. B A, représenté par Me Paul, demande au tribunal :

1°) à titre principal d'annuler la délibération du 22 avril 2021 par laquelle le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de Plœuc-L'Hermitage ;

2°) A titre subsidiaire d'annuler partiellement la délibération du 22 avril 2021 par laquelle le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de Plœuc-L'Hermitage en en ce qu'il identifie une zone humide sur la parcelle cadastrée F 1092 et qu'il intègre les parcelles cadastrées F 1092 et F 1176 au sein de l'Orientation d'Aménagement et de Programmation (OAP) n°2 rue de Montifault ;

3°) à titre très subsidiaire de surseoir à statuer et d'enjoindre à Saint-Brieuc Armor Agglomération de réviser le PLU de Plœuc-L'Hermitage en procédant à la suppression de la zone humide identifiée sur la parcelle cadastrée F 1092 et à l'intégration des parcelles cadastrées F 1092 et F 1176 au sein de l'OAP n°2 rue de Montifault ;

4°) de mettre à la charge de Saint-Brieuc Armor Agglomération une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que les règles propres à la convocation des conseillers d'agglomération n'ont pas été respectées et méconnaît, ainsi, les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est irrégulière dès lors qu'il n'est pas établi que le bilan de la concertation a été joint au dossier d'enquête publique ;

- l'identification d'une zone humide sur la parcelle cadastrée F 1092 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la création de l'OAP n°2 rue de Montifault est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'intégration des parcelles cadastrées F 1092 et F 1176 au sein de l'OAP n°2 rue de Montifault est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 14 avril 2022 et 1er mars 2023, Saint-Brieuc Armor Agglomération, représentée par Me Le Derf-Daniel de la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que M. A ne démontre pas son intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête, à fin d'annulation de la délibération du 22 avril 2021, compte tenu du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Berre ;

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public ;

- et les observations de Me Balloul, représentant Saint-Brieuc Armor Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de Plœuc-L'Hermitage a, par une délibération du 4 juillet 2016, prescrit la révision générale du PLU de la commune. Par une délibération du 27 avril 2017 et à la suite d'un transfert de compétence des documents de planification d'urbanisme, le conseil d'agglomération a autorisé Saint-Brieuc Armor Agglomération à poursuivre le processus de révision du PLU de la commune de Plœuc-L'Hermitage. Le PLU a fait l'objet d'une approbation par une délibération du 22 avril 2021. M. A demande, par la présente requête, l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ". Aux termes de l'article 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ". Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Aux termes de l'article 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du 22 avril 2021, date d'approbation du plan local d'urbanisme litigieux par Saint-Brieuc Armor Agglomération, a été adressée aux conseillers municipaux le 13 avril 2021, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par le code général des collectivités territoriales, de manière dématérialisée, conformément à la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Cette convocation comprenait un lien permettant d'accéder au dossier de la séance lequel indiquait à l'ordre du jour du conseil d'agglomération l'approbation de la révision générale du PLU de Plœuc-L'Hermitage ainsi qu'un tableau relatif aux modifications apportées au projet de PLU arrêté. Ce tableau reprend, pour l'essentiel, les observations émanant des personnes publiques associées et du commissaire enquêteur et les réponses données ainsi que les modifications apportées en conséquence au projet de PLU pour approbation. Ce document reprend ainsi, de manière synthétique, les informations essentielles que les conseillers communautaires devaient connaître pour approuver le PLU de Plœuc-L'Hermitage en toute connaissance de cause. Par conséquent, le moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : / a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article R. 153-3 du même code : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. () ". Aux termes de l'article L. 103-6 du même code : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. ".

5. Si le requérant soutient qu'il n'est pas établi que le bilan de la concertation a bien été joint au dossier d'enquête publique, il ressort toutefois des pièces du dossier que la délibération du 6 février 2020 arrêtant le projet de révision du PLU a, également, tiré le bilan de la concertation réalisée et que cette délibération était jointe au dossier d'enquête publique. Au demeurant, la commission d'enquête se réfère, explicitement, à la concertation et à son déroulement ce qui atteste qu'elle a eu connaissance de la mise en œuvre de cette étape de la procédure administrative. Dans ces circonstances, le moyen doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. () ".

7. En l'espèce, le plan local d'urbanisme de Plœuc-L'Hermitage a identifié une zone humide sur la parcelle F 1092 appartenant à M. A. Contrairement à ce qu'indiquent les parties, la qualification d'une zone humide au sein d'un plan local d'urbanisme ne s'effectue pas au regard des critères établis par l'article L. 211-1 du code de l'environnement mais de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que trois études ont été réalisées par deux cabinets différents pour détecter la présence ou non d'une zone humide sur la parcelle litigieuse. L'étude réalisée par le cabinet AetT Ouest, missionné par M. A, indique que : " " Le levé floristique réalisé sur la parcelle F 1092 montre que les espèces dominantes ne sont pas indicatrices de zones humides (). / Selon la classification Corine Biotope, la parcelle F 1092 est classée comme " prairie de fauche atlantique " (code 38.21), soit un habitat non considéré comme zone humide selon l'annexe II de l'arrêté du 24 juin 2008. La seule plante indicatrice de zone humide présente est la Ranunculus repens L (renoncule rampante). Elle est présente en faible recouvrement (( 50%). De fait, la parcelle F 1092 ne peut pas être classée comme zone humide selon des critères floristiques ". Le cabinet Biotope, missionné par la collectivité, a, quant à lui, considéré dans une première étude effectuée en 2019 que : " Le sol est qualifié d'hydromorphe et rempli les critères pédologiques d'identification de zones humides. L'expertise pédologique est complétée par l'étude de la végétation. L'habitat correspond à une prairie humide eutrophe récemment fauchée (code Corine Biotope 37.2). / Celle-ci présente une espèce hygrophile appartenant à la liste des espèces caractéristiques des zones humides de l'arrêté du 24 juin 2008 : la Renoncule rampante (Ranunculus repens). ". A la suite d'une seconde expertise, menée en 2021, le même cabinet a estimé que : " Suite aux relevés complémentaires réalisés en 2021 (). / La présence d'une zone humide est confirmée mais sur une partie limitée de la parcelle. (). / Au global des sondages, le terrain montre une très forte hétérogénéité des profils sur une surface très réduite. / La délimitation précise de la zone humide est difficile de part l'absence de lien avec la topographie et présente une inconstance des résultats des sondages (réplicas divergents) possiblement en lien avec l'historique des usages de la parcelle et du fonctionnement de cette zone humide. Le fonctionnement de la Zone Humide semble limité dans l'espace et le temps. (). / Ainsi, de part une majorité de sondages non humide couplée à une difficulté à délimiter clairement ses contours, le fonctionnement particulier de cette nappe de surface, son isolement et sa surface très réduite, une fonctionnalité écosystémique très limitée, il est proposé de déclasser cette parcelle comme zone non humide ". Si les études précitées révèlent que la présence d'une zone humide sur la parcelle F 1092 ne relève pas de l'évidence, elles n'excluent pas non plus l'existence d'une telle zone dès lors qu'une plante hygrophile, la Renoncule rampante, est présente sur le site et que la parcelle revêt une fonctionnalité écosystémique bien que celle-ci soit limitée. Le cabinet Biotope a d'ailleurs considéré dans ses dernières conclusions qu'au moins une partie de la parcelle pouvait être qualifiée de zone humide. Eu égard à ces éléments, les auteurs du plan local d'urbanisme de Plœuc-L'Hermitage n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation et ne se sont pas fondés sur des faits matériellement inexacts en identifiant une zone humide sur la parcelle F 1092 afin d'assurer la protection écologique du site en application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Le moyen doit donc être écarté.

8. En quatrième et dernier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. ".

9. Si M. A soutient que l'OAP n°2 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, il n'est, toutefois, pas démontré au dossier que l'objectif de densité minimale de 18 logements par hectare serait irréalisable à l'échelle de l'ensemble de l'OAP, en augmentant la densité en dehors de la parcelle F 1092. Par conséquent, Saint-Brieuc Armor Agglomération n'a pas entaché la délibération attaquée d'une erreur manifeste d'appréciation en créant cette OAP.

10. Par ailleurs, M. A affirme que l'intégration des parcelles F 1092 et F 1176 au sein de l'OAP n°2 rue de Montifault est entachée d'un détournement de pouvoir et produit à l'appui de ses allégations, un courriel du maire au sein duquel celui-ci indique que " l'objectif de la commune " est de " densifier le centre-bourg " et que cette zone humide " n'avait pas d'intérêt écologique " à son sens. Ces seuls éléments ne sauraient toutefois établir l'existence d'un détournement de pouvoir dans la décision de rattacher ces parcelles à l'OAP. Par conséquent, le moyen doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir, que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 22 avril 2021 par laquelle le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du PLU de Plœuc-L'Hermitage et, plus spécifiquement, en ce qu'il identifie une zone humide sur la parcelle cadastrée F 1092 et qu'il intègre les parcelles cadastrées F 1092 et F 1176 au sein de l'Orientation d'Aménagement et de Programmation (OAP) n°2 rue de Montifault.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement de rejet, n'impliquant aucune mesure d'exécution, les conclusions aux fins d'injonction de M. A ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Saint-Brieuc Armor Agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement au requérant d'une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

14. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement de la somme de 1 500 euros à Saint-Brieuc Armor Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à Saint-Brieuc Armor Agglomération la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à Saint-Brieuc Armor Agglomération et à la commune de Plœuc-L'Hermitage.

Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Tronel, président,

Mme Thiélen, première conseillère,

Mme Le Berre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024.

La rapporteure,

Signé

A. Le Berre

Le président,

Signé

N. Tronel

La greffière,

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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