Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103296

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 25 juin et 2 novembre 2021 et le

11 avril 2022, le département du Finistère, représenté par Me Hourcabie (Selarl Hourcabie avocats), demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de compensation de la charge résultant des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active pour la période du 1er septembre 2013 au 1er septembre 2018, la somme de 51 265 014,05 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, somme à parfaire et, à défaut, à ce que le montant de son préjudice soit déterminé par dire d'expert ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'Etat a commis une illégalité fautive en n'édictant pas, à la suite de l'accroissement des charges liées au revenu de solidarité active consécutif à l'entrée en vigueur des décrets de revalorisation pris entre le 30 août 2013 et le 4 mai 2017, d'arrêté constatant le montant des dépenses résultant de ces accroissements et en ne versant aucune compensation financière, et ce en méconnaissance tant des articles 72 et 72-2 de la Constitution et des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales qui en résultent que du second alinéa de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales et des engagements fermes et inconditionnels pris par l'Etat en 2012 ;

- les dispositifs prévus aux articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 n'avaient pas pour objet la compensation des dépenses qu'ont dû exposer les départements au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, mais visaient uniquement à pallier la baisse de la dotation globale de fonctionnement et à combler le reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité (AIS) supportées par les départements, à savoir le revenu de solidarité active, l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation de compensation du handicap ;

- l'article 196 de la loi de finances pour 2020, qui ajoute des dispositions nouvelles, n'est pas une loi interprétative et n'est pas justifié par d'impérieux motifs d'intérêt général mais par la volonté de l'Etat d'éviter une condamnation financière en donnant à des textes antérieurs clairs un sens et une portée dont ils étaient dépourvus initialement ;

- l'Etat a engagé sa responsabilité, faute d'avoir respecté sa promesse de compenser financièrement les charges résultant, pour les départements, des revalorisations successives du RSA sur cinq ans ;

- seul l'Etat dispose des données chiffrées permettant de déterminer précisément le montant des charges non compensées nées des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active ;

- un rapport de la Cour des comptes de janvier 2022 consacré au revenu de solidarité active relève l'absence de compensation de l'augmentation des charges ;

- son préjudice correspond à la charge du coût du revenu de solidarité active qui n'a pas été compensée par l'Etat pour la période courant du 1er septembre 2013 au 1er septembre 2018, demande à parfaire.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 24 août et 24 novembre 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le département du Finistère ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée au ministre de la santé et de la prévention, au secrétaire général du Gouvernement et au ministre de l'intérieur et des outre-mer qui n'ont pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ;

- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

- les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014,

n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du

4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ;

- l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, au cours de laquelle ont été entendus :

- le rapport de Mme Plumerault ;

- les conclusions de Mme Thalabard, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Ioannidou, représentant le département du Finistère.

Une note en délibéré, présentée par le département du Finistère, a été enregistrée le

16 février 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement n°s 1815544, 1815545, 1816740 du 30 juin 2020, devenu définitif, le tribunal administratif de Paris a annulé les décisions implicites par lesquelles les ministres compétents ont rejeté les demandes des départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche tendant à ce que soient édictés les arrêtés prévus par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales constatant les dépenses devant être compensées par l'Etat du fait des charges nouvelles liées aux revalorisations successives du revenu de solidarité active (RSA) depuis 2012. Ce tribunal a enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics de prendre dans un délai de six mois un arrêté conjoint constatant le montant des dépenses nouvelles résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014,

n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du

4 mai 2017 relatifs à la revalorisation du montant forfaitaire du RSA. Par un arrêté du

2 décembre 2020, publié au Journal Officiel du 5 décembre 2020, les ministres compétents ont fixé, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), pour chaque département et collectivité à statut particulier exerçant les compétences habituellement dévolues au département, le coût annuel de ces revalorisations à compter du 1er septembre 2018. Le département du Finistère a toutefois déposé, le 5 mars 2021, auprès des services de l'Etat une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi lié à l'abstention fautive de l'État de procéder à la compensation financière des revalorisations exceptionnelles du RSA prévues par les cinq décrets précités pour la période comprise entre le 1er septembre 2013 et le

1er septembre 2018. L'Etat ayant implicitement rejeté sa demande, le département du Finistère demande au tribunal de condamner l'Etat au paiement d'une somme de 51 265 014,05 euros à parfaire, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. En premier lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ".

3. En instituant le revenu de solidarité active, le législateur a procédé, d'une part, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, à un transfert de compétences, au sens du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, en tant qu'il remplaçait le revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé et, d'autre part, à une création ou extension de compétences en tant qu'il remplaçait le revenu minimum d'activité. Toutefois, les revalorisations successives du montant de l'allocation du RSA résultant des décrets cités au point 1 ne constituent ni un transfert de compétences, ni une création ou une extension de compétence. Le département du Finistère n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation que prévoit cet article.

4. En deuxième lieu, il résulte du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution que, dans les conditions définies par la loi, les collectivités territoriales " s'administrent

librement. ".

5. Si le département requérant soutient que les décrets cités au point 1, qui revalorisent le montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active, ont eu pour effet d'accroître significativement les charges qui lui incombent en vertu de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, alors même que les charges exposées par le département depuis la date du transfert de compétence aux départements de l'allocation de revenu minimum d'insertion ont connu une évolution défavorable, il ne résulte pas de l'instruction, en tout état de cause, en dépit du montant des dépenses considérées, que ces décrets auraient fait peser sur le département requérant des charges qui, par leur ampleur, auraient été de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales, en méconnaissance de l'article 72 de la Constitution. Le département du Finistère n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne respectant pas le principe de libre administration des collectivités territoriales.

6. En troisième lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce

code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1. ".

7. Aux termes de l'article 196 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 : " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles

L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au

31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article. ".

8.D'une part, il est constant que, par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du

21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 12 108 552 euros, à compter du 1er septembre 2018, le montant annuel des accroissements de charge résultant de ces mesures pour le département du Finistère.

9.D'autre part, pour justifier que l'Etat a respecté ses obligations de compensation fixées aux articles L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, le ministre se prévaut également des trois nouvelles ressources instaurées au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 et des dispositions, citées au point 7, de l'article 196 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 qui précisent que ces dispositifs ont, ou ont eu, pour objet la compensation des dépenses exposées en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation de RSA résultant des cinq décrets cités au point 1. Si le département du Finistère conteste que le législateur de 2013 ait eu l'intention de mettre en place une compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA résultant des cinq décrets successifs cités au point 1, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant ces trois dispositifs de compensation, à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter de 3,8 à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Il a par suite considéré, en conséquence, que les dispositions de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 n'ont qu'une valeur interprétative. Eu égard à l'autorité qui s'attache aux décisions du Conseil constitutionnel statuant sur la conformité d'une loi à la Constitution, lesquelles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles en vertu de l'article 62 de la Constitution, le département n'est pas fondé à soutenir que cette loi devrait être écartée, ni davantage qu'elle ne serait pas justifiée par d'impérieux motifs d'intérêt général en méconnaissance des stipulations de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'en tout état de cause celles-ci ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques.

10. En dernier lieu, eu égard à ce qui a été dit précédemment, le département du Finistère n'est pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne respectant pas l'engagement de compensation des revalorisations du RSA qu'il avait pris envers les départements lors du discours prononcé par le Premier ministre le 11 décembre 2012 dans le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale.

11. Il résulte de ce qui précède qu'aucune faute de nature à engager sa responsabilité n'a été commise par l'Etat. Par suite, la requête du département du Finistère doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du département du Finistère est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département du Finistère, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre du travail, de la santé et des solidarités, au secrétaire général du Gouvernement et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Grenier, présidente,

Mme Plumerault, première conseillère,

Mme Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 février 2024.

La rapporteure,

signé

F. Plumerault

La présidente,

signé

C. Grenier

La greffière,

signé

Isabelle Le Vaillant

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre du travail, de la santé et des solidarités et au ministre de l'intérieur et des outre-mer chacun en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.