Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103706

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 19 juillet 2021 et les 13 mars et 24 avril 2023, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 mai 2021 par laquelle le conseil communautaire de Pontivy Communauté a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Pontivy Communauté le versement de la somme de 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la délibération du 18 mai 2021 est entachée d'une incohérence entre le tableau des modifications apportées au plan local d'urbanisme intercommunal après l'enquête publique, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et l'inventaire du patrimoine bâti protégé ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ;

- la délibération est entachée d'une incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et l'inventaire du patrimoine bâti protégé.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 20 février, 11 avril et 11 mai 2023, la communauté de communes de Pontivy Communauté, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bozzi,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Idlas, de la SELARL Lexcap, représentant la communauté de communes de Pontivy Communauté.

Une note en délibéré, présentée par la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy a été enregistrée le 17 février 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération en date du 15 décembre 2015, le conseil communautaire a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de Pontivy Communauté. Une enquête publique s'est déroulée du 7 septembre 2020 au 16 octobre 2020. Par une délibération du 18 mai 2021, le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme de la communauté de communes de Pontivy Communauté. La Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy demandent l'annulation de la délibération du 18 mai 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré d'une incohérence entre le tableau des modifications apportées au plan local d'urbanisme intercommunal après l'enquête publique, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et l'inventaire du patrimoine bâti protégé :

2. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

3. D'une part, l'organe délibérant n'est pas tenu de répondre favorablement à toutes les observations formulées lors de l'enquête publique. La seule circonstance que la communauté de communes ait indiqué qu'elle procéderait à une actualisation de l'inventaire des éléments de patrimoine n'impliquait pas de satisfaire à l'ensemble des identifications que souhaitaient voir prises en compte les associations requérantes alors qu'il appartenait au seul conseil communautaire de se prononcer en dernier lieu sur le parti d'aménagement retenu pour assurer la préservation du patrimoine bâti.

4. D'autre part, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal que ses auteurs ont identifié et localisé 735 éléments de patrimoine et de paysage qui ont été protégés au titre des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme. Cet inventaire a été annexé au dossier d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal sous forme d'un tableau recensant et numérotant par commune la nature de l'élément de patrimoine protégé, tels que des croix, des fours à pain ou encore des fontaines et, pour les plus importants, tels que les édifices religieux, en les désignant nommément. A ces tableaux sont ajoutés par commune une carte matérialisant par des points et étoiles rouges chaque élément ainsi que son numéro.

5. Il en résulte que si les associations requérantes demeurent insatisfaites du plan local d'urbanisme intercommunal finalement approuvé à l'issue de l'enquête publique en ce qu'il ne serait pas suffisamment exhaustif concernant les bâtiments à protéger, le nombre particulièrement important des identifications choisies par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal et le souci de faire bénéficier d'une attention particulière des éléments de modestes dimensions traduit une préoccupation majeure de ces mêmes auteurs en faveur du patrimoine. Les seuls exemples avancés par les associations ne sauraient constituer des lacunes significatives entachant d'insuffisance la démarche des auteurs du document mais sont le résultat des choix justifiés et retenus par les élus.

6. S'agissant plus particulièrement de la zone UA de Noyal-Pontivy, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont certes indiqué à la commission d'enquête qu'ils réétudieraient le périmètre de la zone UA pour éventuellement l'étendre à la demande des associations mais Pontivy Communauté fait valoir sans être sérieusement contestée que le secteur comprenant la villa et le presbytère ne correspond pas, dans sa morphologie, aux caractéristiques de la zone UA comportant une armature urbaine avec un front bâti continu, une implantation à l'alignement des voies, des maisons de bourg mitoyennes et une densité de constructions important.

7. Au surplus, il résulte de l'examen des dispositions règlementaires du plan local d'urbanisme intercommunal que la zone UA n'est pas susceptible de garantir une protection plus importante du patrimoine par rapport à la zone UB dans laquelle ces deux bâtiments sont classés.

8. Les associations requérantes soulignent également le manque de lisibilité des cartes de localisation du petit patrimoine, qui aurait également été relevé par le commissaire enquêteur.

9. Toutefois, d'une part, la majorité des secteurs ne comportent pas d'agrégation graphique dans un espace restreint de plusieurs icones et numéros et, d'autre part, l'échelle des cartes ne pouvait à la fois permettre d'identifier tout le patrimoine sur l'ensemble du territoire intercommunal et conserver dans le même temps la même précision sur des secteurs restreints densément construits et comptant de nombreux éléments bâtis à protéger.

10. Au surplus, le site internet Géoportail de l'urbanisme, grâce à la modulation d'échelle qu'il permet d'utiliser, rend aisé l'identification précise des éléments de patrimoine protégés, représentés par une étoile.

11. Enfin, contrairement aux affirmations des associations requérantes, l'annexe à la délibération d'approbation ne mentionne pas que l'église de la commune de Le Sourn est ajoutée à la liste des éléments de patrimoine mais seulement qu'elle a fait l'objet d'une demande d'ajout, si bien que l'incohérence alléguée manque en fait.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut d'information du public lors de l'enquête :

12. Les associations requérantes soutiennent que l'illisibilité de la pièce 5-17 " Inventaire du patrimoine bâti " n'a pas permis à l'enquête publique de se dérouler normalement car les personnes qui ont voulu la consulter n'ont pas eu l'information à laquelle elles avaient droit.

13. La méconnaissance des dispositions qui régissent la procédure d'enquête publique n'entraîne l'illégalité de la décision prise que si l'irrégularité commise a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête.

14. En l'espèce, la commission d'enquête n'a soulevé à cet égard aucune réserve dans ses appréciations, page 4 des conclusions, sur la qualité du dossier et a estimé que " En dépit de [certains] défauts, la commission retient que Pontivy Communauté a réussi à élaborer des documents graphiques respectant les territoires communaux, ce qui en facilite à la fois la manipulation et la compréhension. ".

15. Par ailleurs, si dans sa réponse aux observations concernant le petit patrimoine à protéger, la collectivité a indiqué, page 110 des conclusions de la commission d'enquête, que " Afin d'améliorer la lisibilité du repérage, il sera possible d'ajouter à la liste des éléments de petit patrimoine protégés le nom du lieu-dit et pour certaines communes comme celle de Noyal-Pontivy, de prévoir des plans zoomés sur les bourgs et sur certains hameaux où de nombreux éléments du patrimoine ont été identifiés ", ces engagements ne sont pas de nature à révéler une quelconque opacité significative des documents d'identification des éléments à protéger.

16. Enfin, dans son avis favorable la commission d'enquête n'a émis aucune réserve ou recommandation concernant l'absence de lisibilité des éléments identifiés au titre de l'article L. 151-19 code de l'urbanisme qui pourrait laisser penser que le public n'aurait pas disposé des informations suffisantes pour prendre connaissance du projet et se prononcer ensuite sur les orientations retenues par la municipalité, notamment en ce qui concerne la préservation du patrimoine. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme :

17. Les associations soutiennent que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ne pouvaient se limiter à ne protéger que le patrimoine vernaculaire au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme et qu'ils auraient dû étendre cette protection à d'autres bâtiments tels que certaines églises ou manoirs.

18. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. () ".

19. Aux termes de l'axe 3, objectif 2 du projet d'aménagement et de développement durables, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont souhaité " préserver, mettre en valeur et animer le patrimoine bâti " en assurant " la protection du patrimoine tout en permettant sa réhabilitation : patrimoine historique (ex : patrimoine Napoléonien à Pontivy), religieux, civil, rural (ex : bâti agricole traditionnel), industriel, archéologique, vernaculaire ".

20. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte et des tableaux référencés n° 5.17, que les protections prescrites au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ne se limitent pas au patrimoine vernaculaire mais concernent également certains châteaux et églises ou encore des chapelles et bâtiments remarquables. Par ailleurs les associations requérantes ne démontrent pas que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, qui n'étaient tenus par aucune obligation pour identifier et localiser les éléments à préserver ou protéger, en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, auraient été susceptibles d'entacher le règlement d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application de ces dispositions. Par suite, le moyen manque en fait.

En ce qui concerne le moyen tiré d'une incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et l'inventaire du patrimoine bâti protégé :

21. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article L. 151-23 de ce code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres () ".

22. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

23. Par ailleurs, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

24. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit, au titre de l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu " Assurer la protection du patrimoine tout en permettant sa réhabilitation ". A ce titre, il est précisé que le projet d'aménagement et de développement durables doit " Permettre la valorisation et l'animation du patrimoine local, notamment en lien avec le développement du tourisme et des loisirs ".

25. D'une part, ainsi qu'il a été dit, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ne se sont pas bornés à n'identifier au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme que le patrimoine vernaculaire. D'autre part, ils étaient fondés à considérer que la priorité des désignations concernait le petit patrimoine, souvent négligé en raison de ses dimensions ou de sa visibilité modestes, et que les autres bâtiments étaient suffisamment protégés ou susceptibles de l'être en raison notamment de leur appartenance au domaine public ou de leur protection au titre de la réglementation sur les monuments historiques.

26. En ce qui concerne la rigole d'Hilvern, ce cours d'eau artificiel fait l'objet d'un classement en zone naturelle Nb défini comme un " Secteur correspondant aux zones naturelles protégées inconstructibles en raison de sensibilités écologique, paysagère ou de risques ", assurant sa préservation en dehors même de toute identification au titre des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme. Ce classement répond en outre à l'objectif 4 du même axe 3, relatif à la préservation de la ressource en eau, selon lequel il convient de " Poursuivre la protection et la valorisation des milieux inventoriés ayant un rôle hydraulique et écologique : talus, haies, cours d'eau, zones humides ". Les associations requérantes ne démontrent pas qu'un classement au titre des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme lui aurait garanti un régime de protection plus strict.

27. Ensuite, il ne ressort pas du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal qu'un sort particulier serait réservé aux maisons éclusières au titre des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme.

28. En tout état de cause, l'absence de ces seuls éléments du patrimoine n'est pas de nature, à l'échelle du territoire de la communauté de communes de Pontivy Communauté et au regard du nombre conséquent de monuments, bâtiments et ouvrages identifiés au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, à caractériser une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et le projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen doit ainsi être écarté.

Sur les frais liés au litige :

29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes de Pontivy Communauté, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et à l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy une somme que celles-ci demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et de l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy le paiement d'une somme de 400 euros à verser à la communauté de communes de Pontivy Communauté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et de l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy est rejetée.

Article 2 : La société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy verseront solidairement à la communauté de communes de Pontivy Communauté la somme de 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association des Amis du Patrimoine de Bieuzy, désignée représentante unique des requérantes dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la communauté de communes de Pontivy Communauté.

Délibéré après l'audience du 16 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2024.

Le rapporteur,

signé

F. Bozzi

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.