Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103846

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 juillet 2021 et le 21 septembre 2023, l'EARL Fraise de toi, représentée par le Cabinet Saout, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'avis défavorable du préfet du Finistère du 7 décembre 2020 refusant le bénéfice de la dérogation prévue par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme pour régulariser la construction de serres sur les parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 situées sur le territoire de la commune de Plougastel-Daoulas, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux dirigé contre cet avis ;

2°) d'annuler l'arrêté du 23 février 2021 par lequel le maire de Plougastel-Daoulas a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de régulariser la construction de serres sur les parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 situées sur le territoire de la commune de Plougastel-Daoulas ;

3°) d'enjoindre au préfet du Finistère, à titre principal, de donner son accord pour déroger aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans les mêmes conditions de délais et d'astreinte ;

4°) d'enjoindre au maire de Plougastel-Daoulas, à titre principal, de lui délivrer un permis de construire de régularisation dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande dans les mêmes conditions de délais et d'astreinte ;

5°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Plougastel-Daoulas la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis défavorable du préfet du Finistère du 7 décembre 2020 méconnaît l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'implantation du projet ne se situe pas dans un espace proche du rivage ;

- il est entaché d'exception d'illégalité du règlement graphique du plan local d'urbanisme de Brest métropole en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 en espace proche du rivage ;

- l'arrêté du 23 février 2021 refusant de lui délivrer un permis de construire de régularisation est entaché d'illégalité par voie d'exception, à raison de l'illégalité de l'avis défavorable du préfet du Finistère.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 10 décembre 2021 et le 25 septembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions à fin d'annulation de l'avis du 7 décembre 2020 refusant le bénéfice de la dérogation prévue par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme sont irrecevables ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2023, la commune de Plougastel-Daoulas, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, s'en remet à la sagesse du tribunal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Soudeer, substituant le Cabinet Saout, représentant l'EARL Fraise de toi, et de Me Trémouilles, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plougastel-Daoulas.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 octobre 2020, l'EARL Fraise de toi a déposé une demande de permis de construire pour la régularisation de la construction de serres de production implantées sur les parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 situées sur le territoire de la commune de Plougastel-Daoulas. Le préfet du Finistère, saisi sur le fondement de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, a rendu un avis défavorable au bénéfice de la dérogation à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévue par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme au motif que cet article n'était pas applicable dès lors que les constructions litigieuses étaient situées dans un espace proche du rivage. Par un arrêté du 23 février 2021, le maire de la commune de Plougastel-Daoulas, se trouvant en situation de compétence liée, a refusé de délivrer le permis de construire de régularisation sollicité. Le 22 avril 2021, l'EARL Fraise de toi a formé deux recours gracieux, l'un dirigé contre l'avis défavorable du préfet et l'autre contre l'arrêté de refus de permis de construire. Deux décisions implicites sont nées du silence gardé sur ces demandes par le préfet du Finistère et le maire de Plougastel-Daoulas. L'EARL Fraise de toi demande l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

2. Aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme : " Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / L'accord de l'autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. () ".

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis défavorable du 7 décembre 2020 du préfet du Finistère et la décision implicite de rejet du recours gracieux :

3. Les décisions prises sur le fondement de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, dans le cadre de la procédure de délivrance des permis de construire, ont le caractère d'actes préparatoires et ne constituent pas, par elles-mêmes, des décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Il en résulte que les conclusions présentées par l'EARL Fraise de toi à fin d'annulation de la décision du 7 décembre 2020 par laquelle le préfet du Finistère a refusé de lui accorder une dérogation sur le fondement de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme doivent être rejetées comme irrecevables ainsi que celles tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du préfet prise sur son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 23 février 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux :

4. Si la décision du préfet du Finistère du 7 décembre 2020 ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens dirigés contre cette décision, par voie d'exception, peuvent être invoqués par l'EARL Fraise de toi à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du maire de Plougastel-Daoulas du 23 février 2021, dont le seul motif est fondé sur le défaut d'accord de l'autorité administrative compétente de l'État.

5. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le préfet du Finistère a par la décision du 7 décembre 2020 rejeté la demande de dérogation présentée sur le fondement de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme au motif que les serres de production se situent dans un espace proche du rivage identifié par le plan local d'urbanisme intercommunal de Brest métropole.

6. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie.

7. En l'espèce, les parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 sont situées à un peu plus de 800 mètres du rivage dont elles sont séparées par des terres agricoles et arborées ainsi que par le village de Keralliou-Traouidan identifié comme tel par le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest. Le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal de Brest métropole a procédé à une délimitation précise, à la parcelle, des espaces proches du rivage qui inclut le terrain d'assiette de la serre litigieuse mais s'arrête immédiatement après. Les autres serres et bâtiments de l'EARL Fraise de toi, implantés sur la parcelle BT n° 290, sont en revanche localisés juste au-delà de cette limite des espaces proches du rivages, alors pourtant qu'ils n'en sont pas plus éloignés, à tout le moins pour l'installation située le long de la route de Kerougar. Il ressort du procès-verbal de constat d'huissier dressé à la demande de la requérante le 17 mars 2021 qu'il n'existe pas de visibilité du rivage depuis ce terrain formé des parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 et il ressort des pièces du dossier que bien que les constructions soient situées en hauteur par rapport au niveau de la mer, elles ne sont pas visibles depuis le rivage à raison d'un mur végétal, présent même en hiver, qui les masque entièrement. Le fait que le rivage soit visible à hauteur des serres depuis la route voisine comme le montrent les photographies produites par le préfet ne permet pas d'établir que le rivage serait également visible depuis les parcelles litigieuses qui se trouvent situées à environ 70 mètres de cette route. Par ailleurs, ces serres ne peuvent être regardées comme implantées sur un terrain formant un ensemble cohérent avec les autres parcelles situées plus au nord pour lesquelles il existe une covisibilité avec le rivage mais comme formant plutôt un ensemble cohérent avec la parcelle BT n° 290 implantée en dehors de l'espace proche du rivage, sur laquelle sont implantées les autres installations de l'EARL Fraise de toi. Par suite, compte tenu de cette implantation et de l'absence d'élément au dossier permettant d'établir l'existence d'une covisibilité, la société requérante est fondée à soutenir que les serres objet de la demande de permis de construire de régularisation ne sont pas comprises dans un espace proche du rivage.

8. Dans ces conditions, le préfet du Finistère ne pouvait pas refuser de délivrer la dérogation prévue par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme à l'EARL Fraise de toi au motif que les constructions situées sur les parcelles BT nos 291 et 285 étaient implantées dans le périmètre d'un espace proche du rivage.

9. Compte tenu de ce qui a été dit au point 7 et pour les mêmes motifs, il ressort des pièces du dossier que le classement des parcelles cadastrées section BT nos 291 et 285 en espace proche du rivage est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. L'EARL Fraise de toi est donc fondée à soutenir que l'arrêté lui refusant le permis de régularisation est entaché d'illégalité par la voie d'exception de l'illégalité de l'avis défavorable du préfet lui-même fondé sur le classement opéré par le plan local d'urbanisme de Brest métropole.

10. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Fraise de toi est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 23 février 2021 par lequel le maire de la commune de Plougastel-Daoulas a refusé de lui délivrer un permis de construire de régularisation au motif que le préfet avait émis un avis défavorable sur la demande de dérogation fondée sur l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

11. Eu égard au motif d'annulation, il a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Plougastel-Daoulas de réexaminer la demande de permis de construire de régularisation déposée par l'EARL Fraise de toi le 16 octobre 2020 dans le délai de deux mois à compter du jugement à intervenir. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

12. Il n'y a pas lieu de prononcer une injonction à l'encontre du préfet du Finistère, lequel sera de nouveau saisi du dossier dans le cadre du réexamen de la demande de l'EARL Fraise de toi.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Plougastel-Daoulas une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EARL Fraise de toi et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés par l'EARL Fraise de toi.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 23 février 2021 par lequel le maire de Plougastel-Daoulas a refusé de délivrer un permis de construire de régularisation à l'EARL Fraise de toi et la décision implicite de rejet de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Plougastel-Daoulas de réexaminer la demande de permis de construire de régularisation déposée le 16 octobre 2020 dans le délai de deux mois à compter du jugement à intervenir.

Article 3 : La commune de Plougastel-Daoulas versera une somme de 1 500 euros à l'EARL Fraise de toi au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Fraise de toi, au préfet du Finistère et à la commune de Plougastel-Daoulas.

Délibéré après l'audience du 2 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.