Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2103901

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 28 juillet 2021, le 8 décembre 2023 et le 12 janvier 2024, la SNC Lidl, représentée par la SELARL Leonem, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er février 2021 par lequel le maire de la commune de Lanester a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d'un bâtiment à usage commercial sur la parcelle cadastrée section AY n°59 située rue Daniel Trudaine à Lanester, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Lanester de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lanester la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- leur requête n'est pas tardive ;

- le projet respecte l'article Ui1 du règlement du plan local d'urbanisme ;

- il respecte l'article G8 de ce règlement ;

- les articles Ui1 et E-II du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lanester sont illégaux dès lors que :

- ils méconnaissent l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme au motif qu'ils s'inscrivent dans un rapport de conformité avec le schéma de cohérence territorial du pays de Lorient ;

- ils méconnaissent la liberté d'entreprendre ;

- il méconnaissent l'article 15 de la directive services 2006/123/CE.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 27 octobre 2021 et le 22 décembre 2023, la commune de Lanester, représentée par la SELARL Lexcap conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SNC Lidl la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive dès lors que le recours gracieux, qui n'a pas été reçu en mairie dans le délai de recours contentieux n'a pas pu le proroger ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la directive 006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;

- l'arrêt C-360/15 et C-31/16 du 30 janvier 2018 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- et les observations de Me Canal, de la SELARL Leonem, représentant la SNC Lidl, et de Me Colas, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Lanester.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 décembre 2020, la SNC Lidl a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d'un bâtiment à usage commercial sur la parcelle cadastrée section AY n° 59 située rue Daniel Trudaine à Lanester. Par un arrêté du 1er février 2021, le maire de la commune de Lanester a refusé de lui délivrer cette autorisation en se fondant sur les articles E-II, Ui1 et G8 du règlement du plan local d'urbanisme de cette commune. La SNC Lidl a formé un recours gracieux le 1er avril 2021 qui a été implicitement rejeté. Elle demande l'annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen, invoqué par voie d'exception, tiré de la méconnaissance de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme par le règlement du plan local d'urbanisme :

2. En premier lieu, aux termes de l'article E-II du règlement du plan local d'urbanisme : " Organisation de l'activité commerciale. Dans un souci de sobriété foncière et de renforcement des centralités urbaines, le PLU vise à développer une nouvelle organisation commerciale accordant la priorité aux centralités pour l'accueil d'activités commerciales et encadrant le développement commercial en périphérie. Le PLU distingue donc des centralités commerciales d'une part, et des zones d'activités commerciales d'autre part : il en délimite les périmètres et précise les règles d'implantation dans chacune d'elles. Hors de ces centralités commerciales et de ces zones d'activités commerciales identifiées par le présent PLU aucune nouvelle implantation commerciale n'est autorisée, à l'exception, et sous réserve des dispositions du règlement de chaque zone, de la restauration et de l'hôtellerie, du commerce automobile et motocycle, du commerce et concession de bateaux de plaisance, du commerce de gros sans activité significative de commerce de détail et des points de vente liés à une activité de production située sur le lieu de production. Les commerces existants à la date d'approbation du SCoT (en vigueur au moment de l'approbation du présent PLU) en dehors des centralités commerciales et zones d'activités commerciales peuvent se développer, dans la limite maximale de 20% de leur surface de vente existante à la date d'approbation du SCoT. Les centralités commerciales : Les centralités cumulent plusieurs critères qui leur permettent de constituer les lieux privilégiés pour l'implantation du commerce et des marchés : ' Une mixité des fonctions : habitat, commerces, équipements et services ; ' Une densité d'habitat parmi les plus élevées de la commune ; ' Une présence d'espaces publics et de sociabilisation fédérateurs de vie sociale ; ' Une localisation au sein des tissus urbains existants. Le règlement graphique annexe définit le périmètre des centralités commerciales de la commune, au nombre de 8. a. La centralité commerciale du centre-ville La centralité commerciale du centre-ville de Lanester répond à la définition de la centralité de type 2 au SCOT du Pays de Lorient : celle-ci peut accueillir tous types de commerces répondant à toutes les fréquences d'achat, préférentiellement les implantations commerciales de rayonnement intercommunal. Tous les équipements commerciaux et cinématographiques y sont autorisés ; les surfaces de vente ne sont pas limitées. b. Les centralités commerciales de quartiers. Ces centralités répondent à la définition des centralités de type 5 au SCOT du Pays de Lorient. Elles peuvent accueillir tous types de commerces répondant à toutes les fréquences d'achat, préférentiellement les commerces qui satisfont à des besoins quotidiens et de proximité à l'échelle de la commune. Tous les nouveaux équipements commerciaux et cinématographiques y sont autorisés, leurs surfaces de vente ne pouvant excéder 800 m². Les commerces existants à la date d'approbation du SCoT peuvent se développer de la manière suivante : - si la surface de vente à la date d'approbation du SCoT est supérieure à 667 m², une croissance dans la limite de 20% maximum de cette surface initiale est autorisée ; - si la surface de vente à la date d'approbation du SCoT est inférieure à 667 m², un agrandissement jusqu'à 800 m² est possible. Les zones d'activités commerciales. Le règlement graphique définit le périmètre des zones d'activités commerciales sur la commune : il correspond au zonage Uic, c'est-à-dire aux zones d'activités commerciales de Lanester Nord, qui constituent un site commercial périphérique majeur du Pays de Lorient et forment le principal lieu d'achat de la population locale et un pôle rayonnant au-delà du territoire, à l'instar du centre-ville de Lorient et de la zone de Lorient Nord. Ces zones Uic sont exclusivement les lieux d'implantation des équipements commerciaux majeurs dont le format et la logistique ne sont pas compatibles avec un fonctionnement en centralité. Elles accueillent les commerces selon les règles suivantes : ' les implantations de nouveaux commerces de moins de 500 m² de surface de vente ne sont pas autorisées ; () ' les implantations de commerces destinés aux achats courants et quotidiens ne sont pas autorisées ; seules les implantations de commerces destinés aux achats occasionnels ou exceptionnels sont permises ; () ". L'article Ui1 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que : " () Sont également interdites, exclusivement en secteurs Uic : () - les activités commerciales ne répondant pas aux critères du SCOT et explicitées en Généralités à l'article E-II ; () ".

3. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ".

4. Les dispositions précitées de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme ne font pas obstacle à ce qu'une commune, dans une perspective d'urbanisme, et estimant que les critères posés par le schéma de cohérence territoriale sont pertinents à l'échelle de son territoire, choisisse de les reprendre précisément dans son règlement. Ainsi et alors même qu'il n'est pas contesté que le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient, il n'apparaît pas que celui-ci méconnaîtrait l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les moyens, invoqué par voie d'exception, tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre et de la méconnaissance de la directive 2006/123/CE :

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ".

6. Aux termes de l'article 15 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 susvisée : " 2. Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l'accès à une activité de service ou son exercice au respect de l'une des exigences non discriminatoires suivantes : a) les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d'une distance géographique minimum entre prestataires () 3. Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes : a) non-discrimination: les exigences ne sont pas directement ou indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, de l'emplacement de leur siège statutaire ; b) nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d'intérêt général ; c) proportionnalité: les exigences doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi, ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et d'autres mesures moins contraignantes ne doivent pas permettre d'atteindre le même résultat. " Il résulte de ces dispositions que l'article 15 n'interdit pas aux auteurs du PLU de restreindre sur le territoire couvert par le plan les zones ou secteurs dans lesquels les activités commerciales et de services seront autorisées, à la condition de respecter les conditions de non-discrimination, de proportionnalité et de nécessité au regard d'une raison impérieuse d'intérêt général. ".

7. Par l'arrêt C-360/15 et C-31/16 du 30 janvier 2018, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que les dispositions du chapitre III de la directive 2006/123, relatif à la liberté d'établissement des prestataires, au sein duquel figure l'article 15 précité, doivent être interprétées en ce sens qu'elles s'appliquent également à une situation dont tous les éléments pertinents se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre. Elle a également dit pour droit que l'article 15, paragraphe 1, de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à ce que des règles contenues dans un plan local d'urbanisme d'une commune interdisent l'activité de commerce de détail de produits non volumineux dans des zones géographiques situées en dehors du centre-ville de cette commune, pourvu que l'ensemble des conditions énoncées à l'article 15, paragraphe 3, de cette directive soient remplies, ce qu'il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.

8. Il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser les affectations des sols selon les usages qui peuvent en être faits et, notamment de délimiter des zones dans lesquelles l'implantation de certaines constructions est interdite ou réglementée. Les auteurs du plan ne sont liés ni par les usages qui étaient précédemment fait des parcelles ni par l'affectation que souhaiteraient leur donner leurs propriétaires.

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du programme d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Lanester ont entendu " renforcer les centralités de quartiers " pour assurer " un rééquilibrage entre les zones commerciales, le centre-ville et les quartiers " et ont souhaité par différentes mesures dont " le confortement des commerces de proximité ", " limiter les déplacements et les nuisances associées (pollutions, risques, nuisances) ". Ce choix urbanistique correspond à une raison impérieuse d'intérêt général. Pour cela, ils ont fait le choix de délimiter des zones commerciales à protéger ou à développer correspondant au centre-ville, dans lequel " tous type de commerce répondant à tous types de fréquence d'achat sont autorisés " et aux centralités commerciales de quartiers dans lesquelles " tous types de commerce répondant à tout type de fréquence d'achat, préférentiellement les commerce qui satisfont à des besoins quotidiens et de proximité à l'échelle de la commune ". Dans ces centralités de quartiers les surfaces de vente ne peuvent excéder 800 mètres carrés et " les commerces existants à la date d'approbation du SCOT peuvent se développer de la manière suivante : - si la surface de vente à la date d'approbation du SCOT est supérieure à 667 m2, une croissance dans la limite de 20% maximum de cette surface initiale est autorisée ; - si la surface de vente à la date d'approbation du SCOT est inférieure à 667m2, un agrandissement jusqu'à 800m2 est possible ". Enfin, les auteurs du plan local d'urbanisme ont également prévu que dans les zones d'activité commerciales, " les implantations de commerces destinés aux achats courants et quotidiens ne sont pas autorisés " mais que " les commerces présents à la date d'approbation du SCOT et dont la surface de vente est inférieure à 500 m2 peuvent se développer dans la limite de 20 % de leur surface de vente existante à la date d'approbation de ce même SCOT ". L'article E-II du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que : " Hors de ces centralités commerciales et de ces zones d'activités commerciales identifiées par le présent PLU, aucune nouvelle implantation commerciale n'est autorisée ".

10. Il ressort des pièces du dossier que dans le centre-ville la construction de bâtiments commerciaux n'est soumise à aucune restriction. Par ailleurs, la construction des supermarchés est envisageable dans les centralités de quartiers dans le respect d'une surface de 800 mètres carrés. Le règlement graphique du plan local d'urbanisme identifie ces zones qui présentent un nombre et des superficies dont il n'apparait pas qu'elles conduiraient à empêcher toute nouvelle implantation de grande surface sur le territoire communal. De plus, s'il ressort de la lecture du rapport de présentation que le centre-ville ne comportait que 6 % de locaux commerciaux et tertiaires vacants à la date de rédaction de ce document, les centralités de quartier présentaient, quant à elles un taux de vacances des locaux commerciaux variant de 9 à 25 %. La SNC Lidl ne démontre pas qu'elle ne pourrait pas s'implanter dans ces zones en limitant la taille de son commerce à 800 mètres carrés sans que cela impacte sa viabilité. Ainsi, il n'apparaît pas que les grandes surfaces seraient empêchées de s'implanter sur le territoire de la commune de Lanester en raison de l'application de ces règles fixées par le plan local d'urbanisme ou qu'elles conduisent à créer des situations d'oligopole à l'échelle du territoire de la commune. En outre, les commerces d'achats courants et quotidien déjà présents dans les zones d'activités commerciales à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale peuvent s'étendre à condition de disposer d'une surface de vente inférieure à 500 m² et de se développer dans la limite de 20 % de leur surface de vente existante à la date d'approbation de ce même SCOT. Dans ces conditions, la restriction apportée par les auteurs du plan local d'urbanisme n'apparaît ni discriminatoire alors qu'elle n'empêche pas les grandes surfaces de s'implanter sur l'ensemble de son territoire ni disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. Par suite, les moyens invoqués par voie d'exception tirés de ce que le règlement du plan local d'urbanisme méconnaîtrait la liberté d'entreprendre et l'article 15 de la directive du 12 décembre 2006 précité doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article Ui.1 du règlement du plan local d'urbanisme :

11. Contrairement aux dires de la société requérante, la construction d'un bâtiment à usage commercial dans la zone industrielle de Kerpont alors qu'elle dispose déjà d'un magasin dans ce secteur sur une autre parcelle qui ne jouxte d'ailleurs pas le terrain d'assiette du projet ne correspond pas au développement de la surface de vente d'un commerce présent à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient autorisé par l'article E-II du règlement du plan local d'urbanisme. La circonstance que cela ne modifie ni la présence de l'enseigne sur le territoire de la commune, ni les habitudes de consommation, ni les équilibres est sans incidence sur l'application des articles régissant les activités autorisées dans ce périmètre. Il s'agit d'une construction à usage de commerce nouvelle destinée aux achats courants et quotidiens dont l'implantation est interdite en zone Uic. En tout état de cause, il n'est pas contesté que la surface de vente de l'enseigne est actuellement de 800 mètres carrés et que la création d'un bâtiment présentant une surface de vente de 989 mètres carrés reviendrait à un développement de sa surface supérieur aux vingt pourcents autorisés par l'article E-II. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article Ui.1 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article G8 du règlement du plan local d'urbanisme :

12. Aux termes de l'article R. 151-29 du code de l'urbanisme : " Les définitions et le contenu des sous-destinations mentionnées à l'article R. 151-28 sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. ".

13. Aux termes de l'article G8 du règlement du plan local d'urbanisme : " i. Préalables techniques ' Lorsque le nombre de places à réaliser n'est pas entier, il est arrondi au nombre entier supérieur. ' Quand une construction comporte plusieurs destinations, le nombre total de places de stationnement exigible est déterminé en appliquant à chacune d'elles la norme qui lui est propre. () iii. Véhicules motorisés Nombres de places ou superficies de stationnements à créer. ". Cet article comporte un tableau indiquant que pour les commerces : " Dans les périmètres de centralités commerciales ou à moins de 500 mètres d'une station TCSP :- Commerces dont la surface de plancher est inférieure à 500 m² : maximum de surface de stationnement de 50% de la surface de plancher.- Commerces dont la surface de plancher est comprise entre 500 et 1000 m² : règle précédente puis maximum d'1 place par tranche complète de 80 m² de surface de plancher au-delà de 500 m² de surface de vente.- Commerces dont la surface de plancher est supérieure à 1000 m² : règle précédente puis maximum d'1 place par tranche complète de 100 m² de surface de plancher au-delà de 1000 m² de surface de vente. Dans les autres cas : surface de stationnement maximum de 75% de la surface de plancher. ". Pour les entrepôts : " Surface de stationnement maximum de 50% de la surface de plancher ". Le lexique du règlement du plan local d'urbanisme rappelle que les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal.

14. En l'espèce, le bâtiment projeté, d'un seul tenant comporte une surface de vente ainsi que des réserves de stockage de produits non encore mis à la vente. Ces derniers espaces, bien qu'ils servent à entreposer des marchandises sont nécessaires à l'exercice de l'activité commerciale et doivent être regardés comme un local accessoire de la construction dont la destination est le commerce, malgré leur importante superficie. Par suite, il y a lieu de faire application des règles prévues en matière de stationnement pour les immeubles à usage de commerce. Or, en retenant cette destination pour l'intégralité du bâtiment, il n'est pas contesté que la surface réservée au stationnement respecte les dispositions de l'article G8 du règlement du plan d'urbanisme. Par suite, le maire de la commune de Lanester ne pouvait fonder la décision de refus en retenant le motif tiré de la méconnaissance de l'article G8 du règlement du plan local d'urbanisme.

15. Il résulte de ce qui précède que l'un des motifs de la décision attaquée est irrégulier. Cependant, il résulte de l'instruction que le maire aurait pris la même décision s'il s'était fondé uniquement sur le motif tiré de la méconnaissance des articles E-II et Ui.1 du règlement du plan local d'urbanisme.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions de la requête à fin d'annulation sont rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

17. Compte tenu du rejet des conclusions à fin d'annulation, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par la SNC Lidl.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Lanester, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SNC Lidl la somme demandée au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SNC Lidl la somme de 1 500 demandée par la commune de Lanester au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SNC Lidl est rejetée.

Article 2 : La SNC Lidl versera à la commune de Lanester la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Lidl et à la commune de Lanester.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Blanchard, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2024.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.