Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2104190

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 août 2021 ainsi que le 12 juillet 2022, M. A B, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur la commune de Belz, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le préfet a commis une erreur de droit en se fondant, pour organiser l'enquête publique, sur les dispositions des articles L. 134-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration en application des dispositions de l'article R. 121-20 du code de l'urbanisme dès lors que ces dernières étaient illégales ;

- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article R. 134-23 du code des relations entre le public et l'administration en raison de l'insuffisance du dossier d'enquête publique ;

- le préfet a commis une erreur de fait dès lors que la concession d'endigage sur laquelle la continuité du cheminement de la servitude est assurée est devenue caduque ;

- l'arrêté méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et es dispositions de l'article 9 du code civil.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2022, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code civil ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre les public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bozzi,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant M. B.

Une note en délibéré, présentée par le préfet du Morbihan, a été enregistrée le 15 septembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan en date du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections dont la légalité avait été confirmé, le préfet du Morbihan a procédé à des modifications de l'itinéraire pour garantir l'accessibilité au rivage de la mer. M. B est propriétaire d'un tènement foncier composé de plusieurs parcelles cadastrées section B nos 103, 104, 105, 106 et 1081 sur lequel est implantée une maison située Pointe du Leiven. Le 26 avril 2021, M. B a saisi le préfet du Morbihan d'un recours gracieux tendant au retrait de l'arrêté du 2 mars 2021. Cette demande a été rejetée par une décision du préfet du Morbihan du 22 juin 2021. M. B demande l'annulation de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2021, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit et de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 134-23 du code des relations entre le public et l'administration :

2. Aux termes de l'article L. 134-1 du code des relations entre le public et l'administration, dans sa version applicable : " Sans préjudice de dispositions particulières figurant dans d'autres textes, le présent chapitre régit les enquêtes publiques qui doivent être organisées par l'administration et qui ne relèvent ni du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ni du code de l'environnement. ".

3. Aux termes de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation : / 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ". Aux termes de l'article R. 121-16 du même code : " En vue de la modification, par application du 1° de l'article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend ; / 1° Une notice explicative exposant l'objet de l'opération prévue ; / 2° Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l'indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage ; / 3° La liste par communes des propriétaires concernés par le transfert de la servitude, dressée à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens ; / 4° L'indication des parties de territoire où il est envisagé de suspendre l'application de la servitude, notamment dans les cas mentionnés à l'article R. 121-13, ainsi que les motifs de cette suspension, et celle des parties de territoire où le tracé de la servitude a été modifié par arrêté préfectoral en application de l'article R. 121-12. ".

4. Aux termes de l'article R. 121-20 du code de l'urbanisme : " L'enquête mentionnée aux articles R. 121-16 et R. 121-19 a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 121-21 et R. 121-22. ".

5. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa version en vigueur : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ".

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'ouverture de l'enquête publique a été prescrite par un arrêté préfectoral du 25 avril 2019. A cette date, les dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme instituant un régime d'enquête publique renvoyant aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration n'étaient pas applicables. S'agissant des dispositions de l'article R. 121-20 du code des relations entre le public et l'administration qui étaient en revanche déjà en vigueur et qui prévoient que cette même enquête publique " a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration ", le préfet était tenu de les écarter dès lors que les dispositions de l'article L. 121-32, de valeur législative, prévalaient sur les dispositions de l'article R 121-20 de valeur règlementaire.

7. Toutefois, les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision.

8. En l'espèce, cette circonstance n'a pas privé les intéressés d'une garantie, dès lors que les deux procédures ne se distinguent pas en ce qui concerne les pièces devant être jointes au dossier d'enquête publique, ou tout au moins, il n'est pas démontré ni même d'ailleurs allégué que les dispositions du code des relations entre le public et l'administration appliquées par le préfet à tort seraient moins exigeantes que le code de l'expropriation s'agissant de la composition du dossier d'enquête.

9. Par ailleurs, l'arrêté a pour seul objet d'approuver des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral, et non d'autoriser la réalisation de travaux déterminés et ce, alors même que le code de l'urbanisme prévoit que la servitude entraîne pour les propriétaires des terrains et leurs ayants droit l'obligation de laisser l'administration compétente effectuer les travaux nécessaires pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons.

10. En tout état de cause, il ressort de la notice de présentation de la servitude que " l'aménagement initial du sentier consiste généralement à un simple débroussaillage pour marquer le cheminement. ". Les haies, les talus et les arbres sont conservés mais peuvent faire l'objet d'interventions ponctuelles (franchissements, brèches) et " lorsque des aménagements spécifiques semblent nécessaires, ceux-ci restent légers et répondent aux particularités du terrain, notamment pour assurer la traversée de cours d'eau et de zones humides principalement ".

11. Le préfet fait valoir que le projet est dépourvu d'installation d'envergure car la servitude nécessite seulement, lorsque la situation l'exige, favoriser la circulation le long du rivage, parfois en installant un escalier de bois, une modeste passerelle et qu'en l'espèce l'ouvrage le plus important n'est constitué que d'un " platelage " de quelques dizaines de mètres. Par ailleurs, il ressort des tableaux des sections de la servitude inclus dans la notice de présentation que le nouveau tracé requiert par endroits, la réalisation de brèches, soit dans la végétation, soit dans des talus ou encore dans une clôture. Il est également indiqué que " Une passerelle sera mise en place pour permettre le passage de la parcelle 1248 et atteindre le terreplein ostréicole en contre-bas ". De même, des marches seront mises en place pour accéder aux parcelles cadastrées section B nos 521 ou 1164 notamment.

12. Par suite, si M. B fait valoir que des travaux devraient être réalisés, notamment un platelage et des passerelles, il n'est pas soutenu que les dépenses induites par le projet seraient trop élevées ou tout au moins significatives au point que l'absence de leur estimation aurait été de nature à nuire à la connaissance exhaustive du public ou à exercer une influence sur le sens de la décision. A cet égard, il est même indifférent que le coût de ces aménagements mineurs sur l'ensemble du tracé de la servitude ne soient pas à ce stade précisés dès lors que les riverains ne sont pas appelés à se prononcer sur l'utilité publique de la servitude, imposée par les dispositions de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme, de telle sorte qu'ils devraient prendre connaissance des charges pouvant en résulter pour la collectivité afin d'estimer sir le projet ne comporterait pas des frais excessifs au regard des avantages retirés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'erreur de fait s'agissant de la concession d'endigage traversée par la servitude :

13. Aux termes de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme : " A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : / 1° Lorsque les piétons peuvent circuler le long du rivage de la mer grâce à des voies ou passages ouverts au public () ".

14. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier que le tracé de la servitude approuvé en 1991 et celui arrêté par la décision en litige du 3 mars 2021 sont identiques. Les plans versés aux débats indiquent que la parcelle cadastrée n° 107 en 1991 correspond aux actuelles parcelles cadastrées section B nos 1081 et 1087 et que la continuité du cheminement piéton sur la pointe du Leiven est assurée sur le domaine public maritime à l'exclusion de tout passage grevant une propriété privée. Le tracé emprunte d'anciens terre-pleins ostréicoles, situés sur le domaine public maritime, et qui, après avoir perdu leur vocation ostréicole, n'ont pas été détruits et se sont vus attribués une destination d'intérêt général sous forme de concession d'endigage entre l'État et la commue de Belz chargée d'en assurer l'entretien en vue de leur intégration dans le cheminement piéton. Une première convention, sous forme de concession d'endigage a ainsi été signée en 1989 entre l'État et la commune de Belz pour une durée de 30 ans et une seconde convention a été signée le 15 mars 2021 entre l'État et la commune de Belz au moyen d'un transfert de gestion. La circonstance que la gestion de ces terrains n'ait pas fait l'objet d'un contrat entre l'État et la collectivité durant plusieurs mois est en tout état de cause sans incidence sur l'appartenance au domaine public de ces ouvrages et sur la possibilité pour le tracé de la servitude de prévoir un cheminement les traversant. Ce moyen doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des dispositions de l'article 9 du code civil :

15. Aux termes de l'article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ".

16. Aux termes de l'article 9 du code civil invoqué par le requérant : " Chacun a droit au respect de sa vie privée. / Les juges peuvent, sans préjudice de la réparation du dommage subi, prescrire toutes mesures, telles que séquestre, saisie et autres, propres à empêcher ou faire cesser une atteinte à l'intimité de la vie privée : ces mesures peuvent, s'il y a urgence, être ordonnées en référé. ".

17. En dépit des inconvénients de toute nature susceptibles d'en résulter pour les propriétaires des terrains grevés de cette servitude, ces dispositions législatives ne portent pas au droit au respect de la vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquelles elles ont été adoptées et ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Alors que le terrain de M. B n'est pas même grevé d'une servitude de passage, il ne saurait invoquer une atteinte excessive au droit au respect de sa vie privée, ni au titre de l'article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni à celui de l'article 9 du code civil. Il n'appartient pas enfin au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix du tracé et le requérant ne peut donc utilement soutenir qu'un autre cheminement aurait été plus approprié.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par le requérant à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au préfet du Morbihan.

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023.

Le rapporteur,

signé

F. Bozzi

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.