Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2105230

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 18 octobre 2021 et les 10 août et 24 octobre 2023, Mme B A, représentée par Me Béguin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 mai 2021 par laquelle le conseil communautaire de Pontivy Communauté a approuvé l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Pontivy Communauté le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure est irrégulière à défaut pour la communauté de communes d'avoir procédé à une nouvelle enquête publique en dépit des modifications importantes apportées au plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique ;

- l'arrêté d'organisation de l'enquête publique ne comportait pas toutes les précisions requises par l'article R. 123-9 du code de l'environnement ;

- le dossier d'enquête publique était incomplet en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ;

- il n'a pas été procédé à l'ensemble des consultations requises par les dispositions des articles L. 132-7 à L. 132-11 du code de l'urbanisme ;

- les conseillers communautaires n'ont pas été convoqués conformément aux dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme ;

- il n'est pas établi qu'un débat aurait eu lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables en application des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- l'organe délibérant de la communauté de commune de Pontivy communauté aurait dû délibérer à nouveau pour arrêter le projet de plan local d'urbanisme intercommunal en application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme en raison de l'avis défavorable de la commune de Bréhan ;

- la rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne les continuités écologiques, l'analyse de la biodiversité, la consommation des sols et des espaces agro-naturels, les prévisions en matière de développement économique, la qualité des bâtiments susceptibles de changer de destination, l'état des bâtiments vacants ;

- il n'est pas établi que la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme intercommunal aurait fait l'objet des formalités de publicité et d'affichage exigées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- il n'est pas établi que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal aurait fait l'objet des formalités de publicité et d'affichage exigées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107 est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les dispositions du règlement applicables à la zone 1AUB sont illégales en ce qu'elles prévoient une surface minimale des terrains pour être constructibles, en méconnaissance des dispositions des articles L. 151-8 et suivants du code de l'urbanisme.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 12 juillet, 15 septembre et 9 novembre 2023, la communauté de communes de Pontivy Communauté, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bozzi,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Delagne, substituant Me Béguin, représentant Mme A, et de Me Idlas, de la SELARL Lexcap, représentant la communauté de communes de Pontivy communauté.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est propriétaire d'une parcelle cadastrée section YL n° 235 sur le territoire de la commune de Noyal-Pontivy. Par une délibération en date du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de Pontivy Communauté a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal et par une délibération en date du 10 décembre 2019, le conseil communautaire de Pontivy Communauté a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. Enfin, par une délibération en date du 18 mai 2021, le conseil communautaire a approuvé l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal, classant la parcelle cadastrée section YL n° 235 en zone 1AUB. Le 16 juillet 2021, Mme A a saisi le président de la communauté de communes de Pontivy Communauté aux fins d'obtenir le retrait de la délibération du 18 mai 2021. En raison du silence gardé par le président de Pontivy Communauté, une décision implicite de rejet de sa demande est intervenue. Mme A demande l'annulation de la délibération du 18 mai 2021, ensemble le rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l'arrêté d'organisation de l'enquête publique ne comportait pas toutes les précisions requises par l'article R. 123-9 du code de l'environnement :

2. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d'enquête, le siège de l'enquête, où toute correspondance postale relative à l'enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; / 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; / 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; / 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; / 7° L'information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d'enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l'Union européenne ou partie à la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d'avoir des incidences notables ; / 8° L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise, s'il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. ".

3. Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. / Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prévues à l'alinéa précédent. / IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ".

4. En l'espèce, l'arrêté de la présidente de Pontivy Communauté du 27 mai 2020 prescrivant l'enquête publique mentionne avec suffisamment de précision les textes qui régissent l'enquête publique ainsi que la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative.

5. Par ailleurs, il ressort de la liste des pièces versées en défense par la communauté de communes que le dossier porté à la consultation, intitulé " Dossier d'arrêt projet et d'enquête publique " comprenait non seulement le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement mais également les annexes et les avis des communes et personnes publiques associées ainsi que l'avis de l'autorité environnementale et une analyse de ces avis. Il en résulte que le public a disposé d'une information exhaustive sur le projet et les réactions et observations qu'il avait pu susciter de la part des différents services, organismes et collectivités concernées.

6. En outre, la communauté de communes produit les éléments permettant de démontrer la régularité de l'affichage et de la publication de l'avis d'enquête publique comportant toutes les mentions exigées au titre de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, notamment l'objet exact de la consultation du public, c'est-à-dire l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et du zonage intercommunal d'assainissement des eaux usées de Pontivy Communauté, les adresses numériques et postales où le dossier pouvait être accessible et les différentes modalités que les administrés pouvaient utiliser pour consigner leurs observations. Les dates et horaires des permanences dans l'ensemble des communes concernées étaient également indiquées.

7. Pontivy Communauté verse également en défense les différentes coupures de journaux attestant de la première et de la seconde publication de l'avis d'enquête et les communes ont certifié en septembre 2020 de l'affichage régulier de cet avis. Ce moyen doit, dès lors, être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme :

8. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement alors en vigueur : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; () / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance () ".

9. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête, que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou, si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

10. En l'espèce, il ressort des conclusions de la commission d'enquête que celle-ci a estimé que le dossier était " facilement lisible et accessible ", que les données techniques étaient assez peu nombreuses, rendant aisée la lecture des textes. Le dossier comprenait en outre une note synthétisant le rapport de présentation et un résumé non technique de l'évaluation environnementale. Une notice de présentation accompagnait également le registre dématérialisé de l'enquête publique. Enfin, il ressort du dossier administratif annexé au dossier d'enquête publique, produit par Pontivy Communauté, que la délibération du 10 décembre 2019 tirant le bilan de la concertation ainsi que le bilan lui-même étaient parmi les pièces mises à disposition du public. Il y est en outre précisé qu'afin de répondre aux ajustements et précisions complémentaires demandés par le public et donner plus de lisibilité aux modifications qui pourraient s'avérer nécessaires, le conseil communautaire a décidé, par délibération du 24 septembre 2019, de retirer les délibérations tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, et de poursuivre la procédure d'élaboration du document. La concertation a ainsi été relancée et l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal poursuivie. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le dossier aurait été lacunaire en ce qui concerne les éléments relatifs à la concertation. Le moyen doit ainsi être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de certaines des consultations requises par les dispositions des articles L. 132-7 et suivants du code de l'urbanisme :

11. Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / -soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ".

12. Il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération, y compris à l'appui d'un recours dirigé directement contre la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme.

13. Aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme, désormais codifié aux articles L. 132-7 à 9 de ce code : " I. - L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Les études économiques nécessaires à la préparation des documents prévisionnels d'organisation commerciale et artisanale peuvent être réalisées à l'initiative des chambres de commerce et d'industrie territoriales et des chambres de métiers. () / III. - Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ".

14. En l'espèce, la délibération du 15 décembre 2015 du conseil communautaire de Pontivy communauté était entrée en vigueur depuis plus de six mois à la date à laquelle Mme A a invoqué, à l'appui de son recours, le moyen tiré de l'irrégularité de la notification aux personnes publiques associées de cette délibération. Par suite, ce moyen est irrecevable et ne peut qu'être écarté.

15. En tout état de cause, la communauté de communes produit dans son mémoire du 9 novembre 2023 la preuve des notifications, en date du 3 janvier 2020 aux personnes publiques associées, dont la chambre de commerce et la chambre des métiers compétentes, de la délibération d'arrêt du plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que de la notification du 16 février 2016 de la délibération de prescription du plan local d'urbanisme intercommunal. Enfin, la requérante n'établit pas qu'il existerait un passage à niveau ouvert au public sur le territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales :

16. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Enfin, aux termes de l'article L. 2121-13 dudit code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

17. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

18. Il résulte par ailleurs du droit général à l'information reconnu aux membres d'un conseil municipal par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, en temps utile, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir, le cas échéant, communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan.

19. En outre, il résulte des dispositions précitées que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

20. En vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme précitées, un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération, y compris à l'appui d'un recours dirigé directement contre la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme. Le moyen invoqué ne peut ainsi qu'être écarté comme inopérant.

21. En tout état de cause, si Mme A invoque l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux des communes membres de Pontivy Communauté au cours de laquelle ces derniers ont notamment débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, elle n'assortit ses allégations sur ce point d'aucun commencement de justification. Il ressort au demeurant du compte-rendu de cette séance ainsi que des attestations des élus qu'ils ont été convoqués conformément aux exigences des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.

22. Ensuite, les mentions des délibérations de prescription du plan local d'urbanisme intercommunal, d'arrêt du plan local d'urbanisme intercommunal, de débat sur le projet d'aménagement et de développement durables et d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal que les conseillers municipaux ou communautaires ont été régulièrement convoqués aux séances. En l'absence de tout élément sérieux de nature à contredire ces mentions qui font foi jusqu'à preuve du contraire, la requérante n'est pas fondée à soutenir que cette délibération serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.

23. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et cela est attesté par un certificat du président de Pontivy Communauté produit le 14 septembre 2022 pour les besoins de l'instance, que la convocation à la séance du 18 mai 2021, la note de synthèse et un tableau de synthèse ont été transmis aux conseillers. En outre, il est versé aux débats l'horodatage du processus d'envoi du dossier du conseil communautaire à l'ensemble des conseillers. Il n'est pas soutenu qu'une demande tendant à la communication d'autres pièces aurait été présentée ou qu'une telle demande aurait fait l'objet d'un refus. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme :

24. La requérante soutient également que le bilan de la concertation n'aurait pas eu lieu. Toutefois, ainsi qu'il a été dit, le dossier d'enquête publique contenait un bilan de la concertation qui avait été relancée à la suite d'un premier bilan. Un bilan d'une vingtaine de pages fait état de la mise en œuvre des modalités de la concertation décidées, de la participation du public et des sujets majeurs ayant retenu son attention, notamment l'isolement des territoires ruraux, les enjeux environnementaux et l'urbanisation en dehors des bourgs. Les enjeux fonciers individuels ont fait l'objet d'observations dans le registre mis à disposition. Le moyen doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme :

25. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, anciennement codifié à l'article L. 123-9 de ce code : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ".

26. En l'espèce, il ressort des délibérations produites par Pontivy Communauté par un bordereau de pièces complémentaires enregistré le 10 novembre 2023 que le conseil municipal de chaque commune membre de la communauté de communes a débattu du projet d'aménagement et de développement durables lors d'une séance du mois de mars ou du mois d'avril 2017, pour les plus tardives. Dès lors, le moyen doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme :

27. Aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, anciennement codifié au 3ème alinéa de l'article L. 123-9 de ce code : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. ".

28. En l'espèce, il ressort du rapport de la commission d'enquête que le 31 janvier 2020, la commune de Bréhan a émis un avis défavorable à l'unanimité, concernant deux orientations d'aménagement et de programmation et des dispositions du règlement graphique qui la concernent directement.

29. S'il ne ressort pas des mentions de la délibération attaquée que la communauté de communes aurait de nouveau arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, le dossier d'enquête publique contient la délibération du conseil communautaire du 3 mars 2020 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme intercommunal et précisant, au visa des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, qu'une commune ayant donné un avis défavorable, le projet de plan local d'urbanisme intercommunal est à nouveau soumis au vote des conseillers communautaires, dans une version identique à celle précédemment approuvée.

30. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation :

31. Aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, désormais codifié à l'article L. 151-4 de ce code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ".

32. En vertu du 3° de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation " analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ".

33. Aux termes de l'article R* 123-2-1 du code de l'urbanisme, désormais codifié aux articles R. 151-3 et R. 151-5 de ce code : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 et décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L. 123-12-2. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / En cas de modification, de révision ou de mise en compatibilité dans les cas prévus aux articles R. 123-23-1, R. 123-23-2, R. 123-23-3, R. 123-23-4 et R. 300-15 à R. 300-27, du plan local d'urbanisme, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. / Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans ou documents. ".

34. En se bornant le plus souvent à citer les observations contenues dans l'avis de l'autorité environnementale, la requérante n'apporte pas les arguments susceptibles d'étayer le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation et de permettre ainsi à la juridiction d'en apprécier le bien-fondé.

35. S'agissant des continuités écologiques, le diagnostic territorial identifie et localise les éléments de paysages présentant des enjeux significatifs, dont les trames vertes et bleues, et s'inspire des orientations du schéma de cohérence écologique de Bretagne. En outre, il ressort de l'évaluation environnementale du projet de plan local d'urbanisme intercommunal que les impacts des différents zonages sur les zones Natura 2000 ont été évalués, en tenant compte du périmètre de ces zones mais aussi de leurs fonctionnalités. Il en est de même pour les zones spéciales de conservation, " Forêt de Quénécan, vallée du Poulancre, landes de Liscuis et gorges du Daoulas " (FR5300035) et " Rivière Scorff, forêt de Pont Calleck, rivière Sarre " (FR5300026).

36. Toutefois, dans son avis en date du 15 juillet 2020, le préfet du Morbihan, reprenant à son compte certaines des observations de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE), a indiqué que la collectivité avait " l'obligation d'intégrer pleinement le volet biodiversité dans les documents de planification " et que " cette intégration est source d'efficience et de cohérence de l'action publique en matière d'aménagement du territoire. En conséquence, le projet de plan local d'urbanisme intercommunal devra s'attacher à mieux affirmer la conservation des espèces protégées en faisant valoir les sites Natura 2000 du territoire communautaire ". Compte tenu de ces remarques, le préfet avait émis un avis favorable avec des réserves qui impliquait nécessairement que la collectivité complète son projet et plus précisément son rapport de présentation.

37. Il avait de plus été relevé par la mission régionale d'autorité environnementale qu'aucun inventaire de terrain en matière de biodiversité ne semblait identifier les enjeux en matière d'espèce ou d'habitat naturel protégés et que l'analyse était donc " inopérante alors que plusieurs extensions sont situées en bordure immédiate de milieux réputés pour leur richesse écologique ".

38. La commission d'enquête a d'ailleurs considéré dans ses conclusions qu'elle regrettait que " le deuxième projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'ait pas davantage intégré les remarques formulées par les personnes publiques associées. Les corrections opérées demeurent substantiellement optimisables, sans remettre en cause les grandes orientations qui ont fondé le projet. ".

39. Or, la mission régionale d'autorité environnementale a émis sur le plan local d'urbanisme intercommunal et le zonage d'assainissement des eaux usées un avis en date du 2 mars 2020 dans lequel elle estime que " L'état des lieux constate une régression des zones humides et du linéaire de haies dans un contexte de fragmentation des continuités liée au réseau routier et à l'urbanisation associée. " et " L'absence de certains des éléments réglementaires (analyse de scénarios du point de vue de l'environnement), la faiblesse de l'étude des incidences environnementales et l'insuffisance des mesures prévues pour les éviter et les réduire ne garantissent pas une prise en compte appropriée des enjeux environnementaux et la maîtrise des incidences environnementales. " et qu'ainsi, " Les modifications demeurent insuffisantes pour en améliorer significativement la qualité. ". La mission régionale d'autorité environnementale a considéré également que " les modalités de suivi ne sont pas suffisantes pour permettre à l'établissement public de coopération intercommunale de suivre la mise en œuvre de ses projets de plan local d'urbanisme intercommunal et de ZAEU et de leurs effets sur l'environnement afin d'adapter éventuellement sa stratégie en fonction des résultats de ce suivi ".

40. La requérante fait valoir sans être sérieusement contestée qu'à la suite de cet avis, le rapport de présentation n'a pas été modifié pour mieux identifier les enjeux en matière d'espèces ou d'habitat naturels protégés. Le tableau de synthèse des avis, réponses et modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal ne comporte aucun élément concernant l'analyse de la biodiversité et les deux seuls thèmes issus de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale ayant fait l'objet d'une réponse et d'une modification du projet concernent la pollution lumineuse et l'intégration du contournement routier dans l'évaluation environnementale.

41. S'agissant des zones Natura 2000, Pontivy Communauté se limite à modifier le règlement écrit en y ajoutant un renvoi à la règlementation des espèces protégées.

42. Toutefois, il ressort de l'évaluation environnementale que des réflexions ont été menées en retenant différentes options et analysées, s'agissant en particulier de l'impact du plan sur les paysages, de la biodiversité, des ressources et de la justification des choix retenus.

43. Ensuite, l'évaluation environnementale comporte des développements conséquents sur les incidences du plan sur l'environnement, pages 67 à 154, que ce soit sur le paysage, le patrimoine naturel et les continuités écologiques, les ressources, les nuisances et pollutions ou le climat, l'énergie et les émissions de gaz à effet de serre, dont la requérante n'indique pas précisément en quoi ils seraient insuffisants au point de nuire à la bonne information du public ou d'influer sur le sens de la décision prise par les auteurs du plan.

44. En outre, le rapport de présentation comporte également une évaluation des incidences sur les deux sites Natura 2000 concernés par le projet avec, notamment, une analyse des incidences indirectes potentielles.

45. De plus, le contenu et la portée des mesures prévues pour éviter, réduire et compenser les effets du projet doit s'apprécier au regard de la faiblesse des incidences du plan local d'urbanisme intercommunal sur l'environnement, compte tenu de l'absence d'incidence directe avérée sur les sites Natura 2000, de l'incidence résiduelle des classements en zones AU, Nd, No et des emplacements réservés concernant les haies, zones humides et cours d'eau. Ainsi, l'évaluation environnementale relève que la première mesure d'évitement efficace consiste à ne pas ouvrir à l'urbanisation des parcelles présentant des enjeux environnementaux importants. En zones AU du plan local d'urbanisme intercommunal, les impacts résiduels sont réduits par des mesures spécifiques au sein des orientations d'aménagement et de programmation concernant l'insertion paysagère. Par ailleurs, les incidences sur les éléments de patrimoine ou de continuité écologique, en particulier les zones humides, sont évitées grâce à un zonage protecteur.

46. Par ailleurs, le plan local d'urbanisme intercommunal en litige comporte neuf indicateurs de suivi permettant d'évaluer la préservation des zones humides, des arbres et boisements, des marges de recul autour des cours d'eau, la consommation d'espace en zones N et A, la protection des zones Natura 2000, la préservation des ressources en eau, la consommation énergétique et le développement de modes de production peu émetteurs en CO², la qualité de l'air, les risques et les déchets, dont rien n'indique qu'ils seraient insuffisants ou inefficaces.

47. Enfin, le rapport de présentation comprend, dans sa partie diagnostique un inventaire d'une trentaine de pages sur le patrimoine naturel, précise les habitats et espèces recensés au sein des deux zones Natura 2000 concernée par le plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que dans les différentes zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique. Il comporte aussi une partie relative aux zones humides du territoire et une cartographie permettant d'identifier les différents réservoirs de biodiversité.

48. Or, la requérante ne précise pas en quoi ce diagnostic de l'état initial de l'environnement serait erroné ou incomplet de sorte qu'il aurait conduit à fausser l'évaluation des effets du projet sur l'environnement.

49. S'agissant des prévisions démographiques, d'une part, aucune disposition n'interdit aux auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal de se fonder sur les données issues du schéma de cohérence territoriale, garantissant ainsi la compatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal avec ce dernier document d'urbanisme conformément aux dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme.

50. D'autre part, ainsi que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal le précise dans les développements relatifs à la justification des choix retenus, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont utilisés les trois différents scénarios retenus par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale pour chaque commune membre en fonction de leur typologie. Les hypothèses de croissance pour le Pays de Pontivy sur une période courant jusqu'en 2029 ont défini un scenario de faible croissance entre 0,30 % et 0,80 %, soit 48 430 habitants supplémentaires, un scenario intermédiaire correspondant à un accueil de 49 538 habitants en plus, un scenario de forte croissance entre 0,40 % et 1,4 %, soit 50 646 habitants en plus. La requérante ne démontre pas que ces hypothèses sur lesquelles se sont fondés les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal seraient irréalistes ou manqueraient d'actualisation. A cet égard, dans son avis en date du 15 juillet 2020, le préfet du Morbihan a indiqué que " les données sont justes et présentées clairement ".

51. Certes, les élus ont fait le choix de retenir l'hypothèse la plus optimiste et de définir un taux de croissance annuelle de 1 %, qui n'est toutefois pas le plus haut. Cette décision est motivée par des facteurs que la collectivité estime suffisamment tangibles pour justifier un scenario démographique ambitieux : la situation géographique de la collectivité au carrefour de plusieurs axes de déplacements importants, une attractivité économique reposant sur la présence pérenne de plusieurs industries pourvoyeuses d'emplois et des intentions d'investissements confirmées, et l'existence d'un cadre de vie répondant aux aspirations d'une population soucieuse de s'éloigner des grandes agglomérations. Il est en outre relevé que certaines communes présentent des croissances démographiques positives entre 2011 et 2016 très proches voire supérieures à la fourchette haute du schéma de cohérence territoriale, confirmant ainsi selon la collectivité le choix du scénario démographique ambitieux retenu sur le territoire.

52. Si la MRAE estime que l'extrapolation à partir de quelques communes pour lesquelles le taux d'accroissement démographique est supérieur aux objectifs du schéma de cohérence territoriale (+ 0,4 % par an) ne suffit pas à démontrer que l'hypothèse retenue est robuste à l'échelle de l'ensemble de l'intercommunalité et de la durée du plan, cette observation qui n'est au demeurant pas explicitée, n'est pas de nature à remettre en cause le choix des auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, qui comporte nécessairement des incertitudes qui restent cependant à un niveau acceptable.

53. La circonstance que les services de l'Etat aient souligné le caractère volontariste du choix des auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal au regard des éléments factuels des données INSEE sur la période 2006-2016 ne révèle pas une évaluation manifestement erronée des perspectives démographiques.

54. Dans ses conclusions, la commission d'enquête propose, en considérant les données et les projections de l'INSEE, une évolution de la population plus " réaliste " au plus en retenant un taux moyen annuel passant de 0,4 % à 0,79 % sur 7 ans entre 2019 et 2026 et un taux moyen annuel de 0,79 % de 2026 à 2029, ce qui conduirait à une population de l'ordre de 49 600 habitants en 2029, soit - 1 050 habitants par rapport aux 50 650 des prévisions du plan local d'urbanisme intercommunal. La commission ce faisant évoque cependant un risque et procède elle-même à une correction sans pour autant considérer les prévisions de Pontivy Communauté comme étant fantaisistes ou irréalistes compte tenu de la différente de population, somme toute réduite, de l'ordre de 1 000 habitants.

55. Dans ces conditions, le rapport de présentation comporte un exposé suffisamment exhaustif et objectif des tendances démographiques et explique les choix retenus. Il en résulte que les besoins en logements et les perspectives de consommation foncière, estimés à partir de ces données démographiques et déterminés en cohérence avec ces mêmes données, ne peuvent être regardés comme insuffisants ou erronés.

56. Par ailleurs, la communauté de communes fait valoir sans être contestée que les besoins en termes de logements sont issus du recoupage entre les données du schéma de cohérence territoriale et celles du Plan local de l'Habitat (PLH) de Pontivy Communauté, l'intercommunalité ayant privilégié les chiffres du schéma de cohérence territoriale, plus " intégrateur ".

57. Si la commission d'enquête a littéralement repris à son compte les observations des services de l'Etat en indiquant que " Sur la base d'une composition moyenne de 2,1 personnes par logement, 1 619 logements suffiraient " en comparaison des 2 450 logements retenus par la collectivité, elle note que " Ces 500 logements excédentaires correspondent à l'accueil d'un peu plus de 1 000 habitants, ce qui est cohérent les analyses démographiques précédentes. " sur lesquelles s'est fondée Pontivy Communauté.

58. Enfin, Pontivy Communauté indique sans être non plus contesté que les nécessités de consommation foncière et les besoins en logements sont issus du diagnostic du schéma de cohérence territoriale du Pays de Pontivy et du PLH de Pontivy Communauté et le plan local d'urbanisme intercommunal de Pontivy Communauté reprend la méthode de calcul définie dans le schéma de cohérence territoriale pour estimer la production de logements nécessaire au maintien et à l'accueil de nouvelle population sur le territoire.

59. Or, il résulte de l'avis de l'Etat que les données sur la taille des ménages sont identiques à celles retenues par Pontivy Communauté, soit 2,1 personnes par logement. Mais l'Etat et la requérante à sa suite contestent ensuite l'estimation du besoin total en logement. En effet, partant du scenario de la communauté de communes prévoyant l'accueil de 3 400 nouveaux habitant sur 10 ans, l'Etat estime qu'au regard de la taille des ménages, ce sont seulement 1 619 logements qui restent à produire. Cependant, l'Etat considère implicitement dans son avis que les besoins liés au desserrement des ménages sont déjà estimés dans l'évaluation de la taille des ménages à hauteur de 2,1 personnes. Et pour estimer le nombre de logements à produire, selon la méthode calcul non contestée par la requérante comme par l'Etat, il convient d'ajouter aux nouvelles résidences principales liées à l'augmentation de la population les résidences liées au desserrement des ménages.

60. Les retranchements auxquels opère ensuite l'Etat dans son avis concernant la requalification du parc de logements, par changement de destination et sortie de vacance, ne sont que la reprise des données et choix proposés par la communauté de communes elle-même, soit une production en densification et renouvellement, évaluée à 1 131 logements répartis en 196 logements vacants remobilisés, 60 logements créés par changement de destination et 875 logements neufs dans les potentialités foncières d'enveloppes bâties (ville, villages, STECAL).

61. Ce n'est donc qu'à partir d'une prise en compte d'une prévision démographique défavorable et en sans tenir compte d'un desserrement des ménages que l'Etat parvient à des estimations significativement différentes en besoin de logement selon lesquelles 488 logements seraient à construire en extension urbaine au lieu des 1 326. Ces éléments ne révèlent aucune insuffisance du rapport de présentation mais plus certainement une appréciation différente des perspectives démographiques.

62. S'agissant de la consommation des sols et des espaces agro-naturels, si l'Etat avait souligné que Pontivy ne réduisait pas suffisamment sa consommation foncière pour approcher les objectifs prévus par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Pontivy, d'une part, ce parti d'aménagement résultait d'un choix des auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal et non pas d'une insuffisance du rapport de présentation et, d'autre part, à l'issue de l'enquête publique, et postérieurement à l'avis de la MRAE, il ressort de la délibération d'approbation du document d'urbanisme en litige qu'un " travail de réduction au cas par cas des surfaces prévues en extension pour l'économie a été réalisé. Ainsi, alors qu'un total d'environ 137 ha était prévu en extension au plan local d'urbanisme intercommunal arrêté, ce sont 112 ha qui sont inscrits au document soumis à approbation ". Or, la requérante ne soutient ni même n'allègue que les surfaces finalement retenues pour le développement économique seraient encore surévaluées par rapport à la consommation des dix années précédentes mentionnées dans le rapport de présentation. Ainsi, le volet " justification des choix retenus " explique les perspectives économiques retenues sont compatibles avec le schéma de cohérence territoriale et pour les capacités de densification au sein des zones d'activités existantes, le rapport de présentation comportait des cartes et analyses pour chaque zone du territoire des capacités restantes et des possibilités d'extension, au moyen de deux cartes par zone économique. L'insuffisance du rapport de présentation n'est donc pas établie sur ce point particulier.

63. Concernant les bâtiments susceptibles de changer de destination, le rapport de présentation a été complété par une annexe n° 8 sur les bâtiments susceptibles de changer de destination, comportant des plans parcellaires ainsi que des critères de constructibilité. Ce recensement est particulièrement exhaustif et la requérante n'identifie pas d'erreur dans la localisation et les caractéristiques des constructions visées. Le rapport de présentation explique par ailleurs que sur les 757 bâtiments identifiés pouvant faire l'objet d'un changement de destination et représentant donc un potentiel logement, la communauté de communes a constaté lors des précédentes années un taux de changement de destination de l'ordre de 10 % que les auteurs ont décidé, ainsi que cela est explicité dans la rubrique consacrée à la justification des choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, de doubler dans le cadre du parti d'aménagement qu'ils avaient défini. Cette décision ne révèle pas pour autant des lacunes dans l'analyse des changements de destination intervenus au cours des années antérieures. La seule observation de la commission d'enquête concernant " la médiocrité du document iconographique " pour apprécier la qualité des logements, critique au demeurant sévère au regard du dossier thématique relatif à ces bâtiments, n'établit pas pour autant une insuffisance sur la localisation et le nombre de ces bâtiments.

64. S'agissant des logements vacants, si Mme A fait valoir que l'état des lieux était si insuffisant qu'il a nécessité, postérieurement à l'enquête publique, d'identifier à nouveaux des logements vacants " mobilisables ", leur taux évoluant de 11 % à 20 % des logements vacants, cette correction n'est cependant pas de nature à révéler une insuffisance majeure du rapport de présentation.

65. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne la modification du projet à la suite de l'enquête publique :

66. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

67. Il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

68. En l'espèce, conformément aux articles L. 153-19 et R. 153-8 du code de l'urbanisme, et R. 123-9 du code de l'environnement, le président de la communauté de communes a soumis le projet de plan local d'urbanisme intercommunal à enquête publique, qui s'est déroulée sur une période de 40 jours consécutifs du lundi 7 septembre 2020 au vendredi 16 octobre 2020.

69. En premier lieu, l'ensemble des observations résultent soit des communes membres de Pontivy Communauté, soit des personnes publiques associées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal, soit des habitants ou encore des conclusions de la commission d'enquête et doivent ainsi être regardées comme procédant de l'enquête publique.

70. En second lieu, d'une part, compte tenu du caractère intercommunal de l'enjeu du plan local d'urbanisme intercommunal, son impact doit être apprécié au regard de l'ensemble du territoire de la communauté de communes. Or, le périmètre couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal de Pontivy Communauté concerne un territoire de 25 communes comprenant, en 2012, 45 187 habitants sur un espace de 750 km².

71. D'autre part, il est constant que les modifications du projet de plan local d'urbanisme intercommunal intervenues à l'issue de l'enquête publique sont nombreuses puisqu'au nombre de 300. La délibération en litige en dresse la liste exhaustive et les classe en 5 thèmes comprenant la consommation foncière, les objectifs de remobilisation des logements vacants et de production des logements par changement de destination, les STECAL, les demandes de changement de destination de constructions existantes et l'inventaire du patrimoine.

72. S'agissant de la consommation foncière, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du projet d'aménagement et de développement durables ont entendu au titre de l'objectif n° 8, modérer la consommation d'espaces agricoles et naturels, notamment en réduisant la consommation foncière en extension de 30 % par rapport à la période précédente, en cohérence avec les orientations du schéma de cohérence territoriale. De même, un objectif de réduction des surfaces en extension a été fixé pour les activités économiques. Or, il est constant qu'à l'issue de l'enquête publique et pour répondre notamment aux attentes des services de l'Etat, les surfaces en extension pour les habitations ont été réduites de 102 à 85 ha, soit une évolution de - 16,67 %, les surfaces en extension pour les activités économiques ont évolué de 137 à 112 ha, soit une variation à la baisse de 18,25 % et les surfaces en extension pour les équipements ont été diminuées de 24,5 à 8,5 ha, soit une évolution négative de 65,31 %. Il en résulte qu'au total, selon ces chiffres non contestés par la requérante et la collectivité, les surfaces totales en extension ont été modifiées, passant de 263,50 à 205,50 hectares, soit une baisse de 28 % environ et pour une surface globale qui représente environ 2 km² sur 750 km² de territoire intercommunal. D'une part, cette diminution est importante sans pour autant bouleverser le parti d'aménagement tournée vers la sobriété foncière, d'autre part, cet ajustement tend à renforcer l'objectif vertueux du projet d'aménagement et de développement durables tenant à la plus grande modération de l'usage des terres.

73. S'agissant des objectifs de remobilisation des logements vacants et de production des logements par changement de destination. Selon les estimations de la requérante non contestées en défense, le projet modifié après l'enquête publique procède à une augmentation des logements vacants identifiés pour être réinvestis, de 11 % à 20 %, soit une évolution positive de 81,82 % et pour la production de nouveaux logements par changement de destination, le taux de réalisation est modifié pour passer de 10 à 20 %, soit une évolution de + 100 %. Il en résulte qu'au lieu de 76 logements identifiés au plan local d'urbanisme intercommunal arrêté pour la réalisation de logements par changements de destination, 141 logements faisant l'objet de tels aménagements seraient retenus, soit une soixantaine de plus. Ce doublement demeure ainsi relativement modeste à l'échelle du périmètre de la communauté de communes qui a identifié 757 logements susceptibles de faire l'objet d'un changement de destination.

74. Concernant les logements vacants, 341 ont été considérés comme mobilisables sur un total de 1 721 logements vacants, ce qui représente 20 % de l'ensemble des logements vacants à l'échelle de tout le plan local d'urbanisme intercommunal, au lieu de 10 % initialement. Alors que sur une production de logements attendus de 2 450 logements sur 10 ans, ces logements vacants ne représentent qu'une partie des 30 % de logements créés par renouvellement urbain ou par densité, une telle évolution à la hausse, elle-même en cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme intercommunal.

75. S'agissant des STECAL, les changements ont été sollicités par les personnes publiques associées et le public lors de l'enquête et concernent le plus souvent des ajustements de délimitation. La requérante ne fait valoir aucun élément justifiant d'une modification majeure qui ôterait à ces secteurs leur caractère exceptionnel et limité.

76. S'agissant des demandes de changement de destination de constructions existantes, la prise en compte des demandes de changement de destination résultant de l'enquête publique génère une augmentation de 609 à 757 logements, soit une évolution de + 24,3 % n'emportant pas de modification quantitative substantielle du projet et ne faisant que renforcer les objectifs de sobriété foncière du projet d'aménagement et de développement durables.

77. S'agissant de l'inventaire du patrimoine, il ressort des pièces du dossier que les éléments patrimoine ou de paysage ne sont plus au nombre de 735 mais de 795, soit une évolution modeste de + 8,16 %.

78. S'agissant des espaces boisés supprimés, les quelques hectares supprimés ne remettent pas en cause les intentions des auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal en la matière dès lors que le document d'urbanisme approuvé prévoit le classement de 6 540 hectares d'espaces boisés.

79. S'agissant des emplacements réservés dont la suppression ou l'ajout ont été sollicités soit par les communes soit par le public, ils demeurent peu nombreux sur un total de 65 emplacements réservés.

80. S'agissant enfin des orientations d'aménagement et de programmation, les modifications de périmètre, changement de classement en fonction des capacités des réseaux ou leur suppression, notamment pour tenir compte d'éléments de paysage ou du potentiel agricole de certaines parcelles, ne constituent pas un changement significatif du parti d'aménagement à l'échelle du territoire.

81. Si la requérante mentionne ensuite plusieurs autres modifications intervenues, elle n'apporte pas les précisions permettant d'apprécier le contenu et la portée des évolutions, en particulier en quoi elles seraient susceptibles d'emporter un changement substantiel du parti d'aménagement, individuellement et de manière cumulée au regard de l'ensemble du territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal.

82. Dans ces conditions, eu égard à l'étendue limitée, à l'échelle du territoire, des secteurs affectés par les modifications apportées au projet de plan initial qui procédaient de l'enquête publique, celles-ci ne peuvent être regardées comme de nature à altérer l'économie générale du projet et à rendre, en conséquence, obligatoire l'ouverture d'une nouvelle enquête. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré, par voie d'exception, de ce que la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas fait l'objet des formalités de publicité et d'affichage exigées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme :

83. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme intercommunal et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas été exécutoire ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

84. Par suite, le moyen tiré du défaut de publication de la délibération du 15 décembre 2015 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal en litige doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré, par voie d'exception, de ce que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal aurait fait l'objet des formalités de publicité et d'affichage exigées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme :

85. L'article R. 153-20 du code de l'urbanisme prévoit que la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 du même code, qui dispose : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ".

86. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, pour chacun des actes réglementaires qu'elles visent, le délai de recours contentieux court - quelle que soit la date à laquelle le plan local d'urbanisme devient exécutoire - à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à celle de l'insertion effectuée dans un journal diffusé dans le département.

87. Il ressort des mentions de la délibération attaquée, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, qu'une publication a été faite dans un journal diffusé dans le département. En tout état de cause, l'absence de publication de la délibération en litige conformément à l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme est sans incidence sur la légalité de la délibération approuvant le plan. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107 :

88. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. ". Aux termes de l'article R. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l'article R. 151-10. ".

89. Il ressort en l'espèce des documents du plan local d'urbanisme intercommunal relatifs à l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107 que celle-ci, après avoir dressé l'état des lieux de son environnement, prévoit l'organisation de ses accès par trois voies à double sens et impose la préservation des arbres existants. En outre, sur cette unité foncière de 1,5 hectare, qui s'insère comme il est précisé dans le tissu pavillonnaire existant du hameau du Net, une programmation de 14 logements à l'hectare par densification du compartiment bâti est envisagée, soit une vingtaine d'habitations environ.

90. Il en résulte que cette opération, qui concerne un programme d'habitat et assure la mise en valeur ou tout au moins la conservation des végétaux les plus remarquables de ces parcelles et qui favorise la densification d'un quartier à aménager, répond à plusieurs des enjeux auxquels peuvent se consacrer les orientation d'aménagement et de programmation conformément aux dispositions précitées de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, qui n'imposent pas que chaque orientation d'aménagement et de programmation satisfasse à l'ensemble des objectifs énumérés dans ce même article. Ce contenu spécifique de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107 est de plus de nature à garantir la prise en compte des qualités urbaines et paysagères des espaces au sein du hameau du Net et dans la continuité du tissu résidentiel existant conformément aux dispositions réglementaires de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme.

91. Enfin, la requérante ne peut utilement invoquer le nouveau contenu des articles L. 151-6-1 et L. 151-6-2 du code de l'urbanisme qui imposent désormais aux orientations d'aménagement et de programmation de comporter un échéancier des zones à urbaniser et définir des actions pour mettre en valeur les continuités écologiques, dès lors que ces articles ne sont pas opposables aux plans locaux d'urbanisme en cours d'élaboration avant le 22 août 2021.

92. Il en résulte, sans qu'il soit au demeurant besoin de se rapporter aux principes généraux applicables à l'ensemble des orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme intercommunal, que les moyens tirés de l'imprécision de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107 comme de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait celle-ci doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit entachant le règlement de la zone 1AUB :

93. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme ".

94. Aux termes des dispositions applicables à la zone 1AUB, " La zone 1AUB est une zone à urbaniser à court terme à vocation principale d'habitat ". Il est précisé que " L'aménagement des zones 1AUB peut se réaliser sous forme d'opérations d'aménagement de l'ensemble du secteur ou de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 ha à condition de ne pas compromettre le reste des capacités d'urbanisation de la zone notamment en termes de capacité d'équipements (réalisation d'accès, de voiries et réseaux divers). Les permis de construire pour les constructions isolées à vocation d'habitation ne sont autorisés que s'il s'agit de combler un espace résiduel. " et que " 6- Les opérations d'ensemble (ex : lotissements, opérations groupées), constructions, aménagements, installations, occupations du sol, doivent être compatibles avec les " Orientations d'Aménagement et de Programmation " définies dans le plan local d'urbanisme intercommunal. ".

95. D'une part, il résulte des dispositions de la zone 1AUB que celles-ci n'imposent pas de surface minimale dès lors que l'aménagement prévu se réalise sous forme d'une opération d'aménagement d'ensemble qui peut occuper tout ou partie du périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 107.

96. D'autre part, en défense, Pontivy communauté fait valoir que les dispositions contestées ne règlementent pas le droit de construire mais les modalités d'aménagement et d'urbanisation des zones 1AUB, ainsi que cela est expliqué dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal.

97. Toutefois, dès lors que ce même rapport et le règlement précisent que les permis de construire pour les constructions isolées ne sont autorisés que s'il s'agit de combler un espace résiduel, ce qui suppose l'existence de constructions déjà réalisées dans le périmètre de la zone 1AUB, ces dispositions ont nécessairement pour effet d'interdire à la requérante tout projet dont la parcelle d'emprise serait inférieure à 0,5 hectare.

98. Enfin, si les dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme permettent effectivement de prévoir un " séquençage " de l'urbanisation d'une telle zone 1AU, au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes, ces mêmes dispositions règlementaires ne sauraient méconnaitre les dispositions législatives issues de l'article 157 de la loi n° 2014-366 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, modifiant les dispositions de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme et supprimant la possibilité pour un règlement de plan local d'urbanisme de fixer une superficie minimale de constructibilité.

99. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que les dispositions de la zone 1AUB selon lesquelles l'aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 ha sont illégales.

100. Il résulte de tout de ce qui précède que les conclusions de Mme A tendant à l'annulation de la délibération du 18 mai 2021 par laquelle le conseil communautaire de Pontivy Communauté a approuvé l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, doivent être accueillies dans cette seule mesure.

Sur les frais liés au litige :

101. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme A, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Pontivy communauté une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

102. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Pontivy Communauté le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 18 mai 2021, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de Mme A, est annulée en tant seulement que les dispositions de la zone 1AUB disposent que l'aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 ha.

Article 2 : Pontivy communauté versera à Mme A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de communes de Pontivy Communauté.

Délibéré après l'audience du 16 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2024.

Le rapporteur,

signé

F. Bozzi

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.