Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2106683

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 décembre 2021, M. B A doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Audierne a approuvé son plan local d'urbanisme, en tant qu'elle n'a pas procédé à la modification du zonage de la partie non-constructible de son terrain situé rue de la Cale, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Il soutient que :

- la décision implicite de rejet de son recours gracieux est entachée d'un vice d'incompétence, le maire ayant à tort refusé d'exercer sa compétence qui lui imposait de répondre au recours dont il était saisi ;

- cette décision est entachée d'un défaut de motivation, également constitutif d'une erreur de droit ;

- cette décision est irrégulière dès lors que n'étaient pas mentionnés les voies et délais de recours à son encontre en méconnaissance du principe de sécurité juridique ;

- la délibération du 29 juin 2021 n'a pas été affichée en mairie dans les délais prévus ;

- il lui a été anormalement difficile d'obtenir communication du rapport du commissaire enquêteur ;

- le maire n'a pas tenu compte de l'avis du commissaire enquêteur et a méconnu les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme en s'abstenant de procéder à la modification mineure sollicitée ;

- la délibération est entachée d'un vice de forme et d'une erreur de fait dès lors que les références cadastrales de sa parcelle ne sont pas correctement renseignées sur l'une des annexes ;

- cette délibération est contraire à l'intérêt général en tant qu'elle ne fait pas droit à sa demande de modification du classement en zone naturelle d'une partie de sa parcelle ;

- cette délibération est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré les 27 janvier 2022, la commune d'Audierne, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A la somme de 1 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête de M. A est partiellement irrecevable ;

- les moyens qu'il soulève ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Cazo, de la SELARL Lexcap, représentant la commune d'Audierne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 29 juin 2021, le conseil municipal de la commune d'Audierne a approuvé son plan local d'urbanisme. M. A, propriétaire d'une parcelle cadastrée section AC n° 9 située sur le territoire de cette commune a formé un recours gracieux contre cette délibération, reçu le 2 septembre 2021 par la commune, en tant qu'elle classe une partie de ce terrain en zone naturelle. Par le silence gardé deux mois par le maire de la commune d'Audierne, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux est née le 2 septembre 2021. M. A doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la délibération du 29 juin 2021 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune d'Audierne ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les moyens tirés des vices propres à la décision implicite de rejet du recours gracieux :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé à courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant dirigées contre la décision administrative initiale.

3. D'une part, les conclusions présentées par M. A à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux doivent être regardées comme dirigées contre la délibération du 29 juin 2021, par laquelle le conseil municipal d'Audierne a approuvé son plan local d'urbanisme.

4. D'autre part, M. A ne peut utilement se prévaloir des vices propres de la décision de rejet de son recours gracieux à l'encontre de la décision initialement prise par l'autorité administrative. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence du maire, du défaut de motivation et de l'erreur de droit qui en résulterait ainsi que de l'absence de mention des voies et délais de recours en méconnaissance du principe de sécurité juridique doivent être écartés comme inopérants.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'affichage en mairie de la délibération litigieuse :

5. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : () 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code dans sa version applicable au litige : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. () L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ".

6. Si les dispositions des articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme rappelées au point précédent imposaient, dans leur version alors applicable, que la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme soit affichée pendant un mois en mairie, ces formalités ont pour seul objet de conférer à cette délibération un caractère exécutoire et sont donc sans incidence sur la légalité d'une telle délibération. Au surplus, M. A n'apporte aucun élément susceptible d'apprécier le bien-fondé de ce moyen qui doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la difficulté à obtenir communication du rapport du commissaire enquêteur :

7. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " () L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ".

8. Si M. A allègue avoir rencontré des difficultés pour obtenir, auprès de la commune d'Audierne, communication du rapport du commissaire enquêteur, ce moyen n'est pas assorti des précisions et justificatifs nécessaires permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il ne démontre pas plus que la commune d'Audierne n'aurait pas respecté les formalités de publication de ce rapport et des conclusions du commissaire enquêteur telles qu'elles sont définies au dernier alinéa de l'article R. 123-21 du code de l'environnement et qui lui permettaient d'en prendre connaissance. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés du vice de forme et de l'erreur de fait liés à la mauvaise identification de sa parcelle :

9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle dont M. A est propriétaire est la parcelle cadastrée préfixe 52 section AC n° 9, située rue de la Cale sur le territoire de la commune déléguée d'Esquibien à Audierne. La circonstance que le préfixe ait été omis dans la désignation des références cadastrales de cette parcelle au sein du rapport du commissaire enquêteur ne constitue ni un vice de procédure, ni une erreur de fait, ni même une erreur matérielle. Par ailleurs, de tels moyens, en tant qu'ils portent sur le rapport du commissaire enquêteur, sont sans incidence sur la légalité de la délibération litigieuse et doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de prise en compte de l'avis du commissaire enquêteur en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme :

10. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

11. M. A soutient que, suite à l'enquête publique, le rapport du commissaire enquêteur s'est prononcé favorablement pour la modification du classement en zone naturelle d'une partie de sa parcelle afin qu'elle soit entièrement classée en zone UB, correspondant à une zone urbaine à vocation d'habitat et activités compatibles, et que cet avis aurait dû être suivi par les auteurs du plan local d'urbanisme.

12. Toutefois, il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme citées au point 10, ni d'aucune autre disposition de ce code, que les auteurs d'un plan local d'urbanisme seraient tenus de respecter les réponses apportées par le commissaire enquêteur aux observations du public formulées lors de l'enquête publique. La circonstance que la commune d'Audierne n'ait pas entendu modifier le classement d'une partie de la parcelle du requérant après l'enquête, malgré la réponse favorable à cette demande du commissaire enquêteur, n'est donc pas de nature à entacher la délibération litigieuse d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement de la parcelle :

13. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

14. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d'erreur manifeste.

15. Il ressort des pièces du dossier que pour délimiter les espaces classés naturels au sein du règlement graphique, les auteurs du plan local d'urbanisme ont, à partir des orientations d'aménagement définies au projet d'aménagement et de développement durables, en particulier celle visant à " préserver, améliorer ou restaurer la fonctionnalité de la trame verte et bleue " qui sous-tend de " préserver ou conforter les corridors écologiques " et " préserver les réservoirs de biodiversité littoraux, estuariens et boisés " et celle visant à " soutenir et accompagner les opérations de renouvellement urbain afin de favoriser la modération de la consommation de l'espace ", procédé à un travail d'inventaire précis des milieux naturels présents sur le territoire communal et notamment les réservoirs de biodiversité hors bocage, les landes ainsi que les boisements.

16. Bien que l'essentiel de la surface de la parcelle cadastrée section AC n° 9 soit classée en zone urbaine, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les limites cadastrales existantes, ont choisi de classer en zone naturelle sa partie nord-est. Il ressort des pièces du dossier que cette partie nord-est est comprise dans un vaste espace boisé homogène de près d'un hectare formant un îlot préservé de toute habitation au sein d'une zone urbaine, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme a identifié comme un espace support de connectivité dans le cadre de la trame verte et bleue qui le traverse. Le classement en zone naturelle de cet espace s'est également appuyé sur les données de l'institut national de l'information géographique et forestière (IGN), lesquelles identifient ce même espace comme un peuplement de feuillus purs en îlots. Il s'ensuit que, eu égard aux caractéristiques et à la configuration de la partie nord-est de la parcelle en litige, le choix des auteurs du plan local d'urbanisme de la classer en zone naturelle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par conséquent, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :

17. Il résulte de ce qui précède qu'il n'est pas établi que le classement d'une partie de la parcelle de M. A en zone naturelle répondrait à un but étranger à l'intérêt général et aux considérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire communal. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que la délibération litigieuse serait entachée d'un détournement de pouvoir et le moyen doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Audierne a approuvé son plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A, qui a la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 000 euros à verser à la commune d'Audierne en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune d'Audierne la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune d'Audierne.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseur le plus ancien,

signé

T. Grondin

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.