Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2200168

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 10 janvier 2022, 7 novembre 2022, 13 décembre 2022 et 30 janvier 2023, M. A D et Mme C E, représentés par la SELARL Saout et Galia, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 7 juillet 2021 par lequel le maire de la commune du Relecq-Kerhuon a délivré à la société par actions simplifiée à associé unique (SASU) FMT un permis d'aménager en vue de la réalisation du lotissement de 48 lots " Le Cosquer " sur un terrain situé boulevard Gambetta sur le territoire de cette commune, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune du Relecq-Kerhuon le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- l'arrêté attaqué a été pris sur la base d'un dossier de demande incomplet au regard des exigences de l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme, faute pour la société pétitionnaire d'avoir mentionné la nécessité d'obtenir une dérogation sur le fondement du 2 de l'article L. 411-1 du code de l'environnement ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article R. 423-53 du code de l'urbanisme, en l'absence de consultation du président du conseil départemental ;

- il est incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation " Le Cosquer " prévue par le règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 3 des dispositions générales de ce règlement ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 4 des dispositions générales de ce règlement ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 1AU2 de ce règlement ;

- il est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;

- il est illégal, par voie d'exception, en raison de l'illégalité du plan local d'urbanisme de Brest métropole ; l'objectif de réduction de la consommation des terres agricoles et naturelles est incompatible avec le principe d'équilibre fixé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; la consommation foncière projetée est disproportionnée au regard des besoins en logements de Brest métropole ; la méconnaissance du principe d'équilibre a pour conséquence que les zones AU délimitées par le règlement du plan local d'urbanisme sont excessives et par conséquent illégales ; le classement du terrain d'assiette du projet en zone 1AUH est entaché d'illégalité ; le plan local d'urbanisme de Brest métropole méconnaît les dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ; il ne tient pas compte des objectifs du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires et en méconnaît l'objectif de " mettre un terme à la consommation d'espaces agricoles et naturels " ; le plan d'occupation des sols de cette métropole antérieurement applicable n'autorise pas la délivrance du permis d'aménager attaqué.

Par quatre mémoire en défense, enregistrés les 6 octobre 2022, 14 novembre 2022, 28 novembre 2022 et 10 janvier 2023, la commune du Relecq-Kerhuon, représentée par la SELARL Leroy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, à défaut pour les requérants de justifier de leur intérêt à agir ;

- aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 16 novembre 2022, la SASU FMT, représentée par la SARL Martin Avocats, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application des articles L. 600-5 ou L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et, en tout état de cause, à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Par lettre du 11 octobre 2022, les parties ont été informées, par application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l'affaire serait inscrite à une audience le quatrième semestre 2022 et que l'instruction était susceptible d'être close à partir du 7 novembre 2022.

La clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2023 par une ordonnance du même jour.

Un mémoire présenté pour la société FMT a été enregistré le 20 février 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la défense ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Saout, de la SELARL Saout et Galia, représentant M. D et Mme E, de Me Voisin, de la SELARL Leroy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune du Relecq-Kerhuon, et de Me Laville Collomb, de la SARL Martin Avocats, représentant la SASU FMT.

Une note en délibéré, présentée pour la commune du Relecq-Kerhuon, a été enregistrée le 7 avril 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 décembre 2020, la société par actions simplifiée à associé unique (SASU) FMT a déposé une demande de permis d'aménager en vue de la réalisation du lotissement " le Cosquer " de 48 lots, dont 45 lots individuels et 3 macro-lots, d'une surface de plancher maximale de 15 150 m², sur les parcelles cadastrées section AI nos 11, 185, 193, 457, 459, 468, 469 et 495 situées boulevard Gambetta au Relecq-Kerhuon. Par un arrêté du 7 juillet 2021, le maire de cette commune a délivré le permis d'aménager sollicité. Par courrier du 6 septembre 2021, M. A D et Mme C E ont présenté un recours gracieux contre cet arrêté, lequel a été rejeté par une décision implicite. Par la présente requête, M. D et Mme E demandent l'annulation de ces deux décisions.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune du Relecq-Kerhuon :

2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. () ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

3. Il ressort des pièces du dossier que M. D et Mme E, qui justifient de leur qualité de propriétaires d'une maison d'habitation, sont voisins immédiats du projet contesté. Ils rendent compte dans leur requête de la nature, de l'importance et de la localisation de ce projet. Ainsi qu'ils le font valoir, l'opération projetée de réalisation d'un lotissement de 48 lots est, par sa localisation et son ampleur, susceptible d'affecter directement les conditions de jouissance de leur bien, compte tenu notamment de l'augmentation conséquence de la circulation de véhicules induite par le projet au droit de leur terrain, le long duquel doit être implantée la partie de la nouvelle voie interne du lotissement débouchant sur le boulevard Gambetta. En outre, alors que l'arrière de leur propriété donne sur le terrain d'assiette du projet qui est cultivé et non bâti, le lotissement impliquera un changement important de l'environnement immédiat des requérants. Dans ces conditions, ces derniers justifient de leur intérêt à agir au sens de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme et la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commune du Relecq-Kerhuon doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 4 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole, dans sa version applicable : " () / Eaux pluviales / Les eaux pluviales des constructions et des aménagements doivent être infiltrées sur le terrain support de l'opération. () / Toute construction nouvelle, extension ou réhabilitation d'immeuble et tout projet générant une surface imperméabilisée devra infiltrer sur le terrain support de l'opération : / - le volume d'eau produit par une pluie mensuelle ruisselant sur cette surface lorsque le projet est situé en secteur d'assainissement unitaire ; / - le volume d'eau produit par une pluie décennale ruisselant sur cette surface lorsque le projet est situé en secteur d'assainissement séparatif. / Toute construction nouvelle, extension ou réhabilitation d'immeuble et tout projet générant une surface imperméabilisée qui ne pourrait infiltrer la totalité ou une partie des eaux sur le terrain support de l'opération, pourra rejeter sous conditions, tout ou partie des eaux vers le système public. Dans ce cas le débit de fuite autorisé sera limité au débit naturel du bassin versant considéré, sans que celui-ci ne puisse excéder 3l/s/ha pour une pluie décennale admis par le SDAGE en vigueur. () ".

5. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive et du dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau, que la gestion des eaux pluviales reposera en principe sur la réalisation de puits d'infiltration pour les lots du lotissement dont les caractéristiques d'implantation et de surface le permettent conformément aux exigences de l'article 4 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain. D'autres dispositifs sont prévus pour les lots dont les caractéristiques d'implantation et de surface ne permettent pas l'implantation de puits d'infiltration individuels, en particulier pour les lots de surfaces inférieures à 400 m² et ceux qui présentent des difficultés de raccordement au regard notamment des contraintes de localisation de tels puits. Les eaux pluviales de la voirie, des macro-lots A et C, ainsi que des lots nos 9, 10, 12, 14, 15 et 18 seront ainsi infiltrées au niveau d'une tranchée constituée de buses horizontales, enterrée dans l'espace de jeu au nord-est du lotissement, permettant la vidange par l'infiltration des eaux dans le sous-sol, associé à une vidange par débit de fuite et une surverse vers le réseau des eaux pluviales existant dans la rue Jean Jaurès à l'est. Quant aux eaux pluviales du macro-lot B, elles seront infiltrées au niveau d'une tranchée d'infiltration.

6. Il résulte de l'article 4 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain précité que, dans les cas où le projet peut, par exception et sous conditions, rejeter tout ou partie des eaux pluviales vers le système public, le débit de fuite autorisé devra être limité au débit naturel du bassin versant considéré, sans que celui-ci ne puisse excéder 3 l/s/ha pour une pluie décennale admis par le SDAGE en vigueur. Or s'il ressort du dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau que le débit maximal de l'opération sera de 9,2 l/s, soit un débit spécifique de 2,9 l/s/ha pour le risque décennal le plus préjudiciable, inférieur au seuil de 3 l/s/ha autorisé par ces dispositions. Ni ce document, ni aucune autre pièce du dossier de demande de permis d'aménager ne permet d'établir que le débit de fuite autorisé sera limité au débit naturel du bassin versant considéré. Au contraire, le dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau se borne à indiquer que le " débit de pointe à l'état initial " du bassin versant considéré, à savoir le bassin versant nord de l'Elorn d'une superficie de 26 km² dont les requérants ne démontrent au demeurant pas le caractère erroné, est de 6,1 m³/s, soit, rapporté à l'hectare, un débit de 2,35 l/s/ha, inférieur au débit de fuite prévu par le projet et autorisé par l'arrêté attaqué. De plus, le tableau figurant en page 8 de ce document, indiquant la " superficie totale des bassins versants naturels dont les écoulements sont interceptés par le projet ", ne mentionne pas de débit associé à cette surface. Les prescriptions dont est assorti l'arrêté de permis d'aménager litigieux ne permettent pas davantage d'assurer le respect par le projet des dispositions de l'article 4 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole. Il s'ensuit que les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît ces dispositions.

7. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage () est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. () ".

8. Il résulte de ces dispositions que dans les communes littorales ne peuvent être autorisées, dans les zones situées en dehors des espaces déjà urbanisés, que les constructions réalisées en continuité, soit avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, et, s'agissant des espaces proches du rivage, à la condition qu'elles n'entraînent qu'une extension limitée de l'urbanisation spécialement justifiée et motivée et qu'elles soient situées en dehors de la bande littorale des cent mètres à compter de la limite haute du rivage.

9. Une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation, au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions en son sein. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments, qui est une simple opération de construction, ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi.

10. En outre, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, qui identifie de manière indicative le terrain d'assiette du projet comme inclus dans l'agglomération du Relecq Kerhuon elle-même en continuité de l'agglomération de Brest, précise que la " notion d'extension limitée doit se comprendre aussi bien en termes de nouvelles surfaces urbanisées, qu'en termes de forme urbaine, dans l'objectif de préserver les paysages ", que l'" extension de l'urbanisation doit respecter une proportion avec l'urbanisation existante, tout en prenant en compte les besoins présents et futurs des populations ". Il ajoute que " la délimitation de l'extension : / - est prévue de manière préférentielle en profondeur () ; - prend en compte les risques liés au changement climatique ". Il encourage enfin, dans les espaces proches du rivage des agglomérations et villages, " la densification et le renouvellement urbain, ainsi que l'atteinte d'un certain niveau de densité dans les extensions urbaines ".

11. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté qu'eu égard en particulier à sa proximité avec le rivage sur trois de ses côtés, à sa position en léger surplomb et à sa situation en covisibilité avec le rivage, le terrain d'assiette du projet doit être regardé comme situé dans un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, ainsi que le prévoient tant la délimitation indicative des espaces proches du rivage figurant par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest que les mentions du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Brest métropole et son règlement graphique.

12. L'opération litigieuse consiste en la réalisation d'un lotissement de 48 lots dont 45 lots à bâtir et trois lots accueillant un total de 36 logements sociaux, d'une surface de plancher maximale autorisée de 15 150 m², sur un terrain d'une surface de 40 763 m² actuellement à vocation agricole situé au lieu-dit Le Cosquer, au sud-est de l'agglomération du Relecq-Kerhuon. Le projet conduit à une densité moyenne d'environ 19,87 logements par hectare pour l'ensemble du terrain d'assiette, la surface moyenne des lots à bâtir étant de 465 m². La hauteur maximale des constructions dans le périmètre du projet classé en secteur 1AUH est en outre limitée par le règlement à trois niveaux comme dans le secteur pavillonnaire voisin classé en zone UH. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet s'insère dans un compartiment d'une surface d'environ 26 hectares délimité à l'ouest par le boulevard Gambetta, au nord par la rue Jean Jaurès, ainsi que, au sud et à l'est par le littoral. Si ce compartiment supporte plus d'une centaine de constructions, pour la plupart de type pavillonnaire, ces dernières sont très majoritairement implantées de façon filamentaire le long des voies publiques, dans la plupart des cas sur un seul rang. La partie centrale du compartiment, où se situe le terrain d'assiette du projet, présente quant à elle une vocation agricole marquée par la présence de serres et de parcelles cultivées entourées de haies représentant une superficie d'environ huit hectares. Il existe par ailleurs dans l'ensemble de ce compartiment de nombreux boisements dont certains sont identifiés en tant qu'espaces boisés classés. Dans ces conditions, alors même que le projet prend place en profondeur par rapport au rivage et pourrait être regardé comme prenant en compte les risques liés au changement climatique, remplissant ainsi certains des critères posés par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, il ne peut être regardé comme intégré au sein de l'agglomération du Relecq-Kerhuon et doit être considéré comme une extension de l'urbanisation qui ne présente pas un caractère limité par rapport au secteur dans lequel il s'insère. Il s'ensuit que les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué autorise un projet qui méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît, en l'état du dossier, de nature à justifier l'annulation de l'arrêté attaqué.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté attaqué du 7 juillet 2021 doit être annulé sans qu'il y ait lieu de faire application des articles L. 600-5 ou L. 600-5-1 du code de l'urbanisme dès lors que le vice relatif à la méconnaissance par le projet qu'il autorise des dispositions de l'article L. 121-13 du même code n'est pas régularisable par un permis d'aménager modificatif. Par voie de conséquence, la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. D et Mme E doit également être annulée.

Sur les frais liés au litige :

15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. D et Mme E, qui ne sont pas les parties perdantes, le versement de la somme demandée par la commune du Relecq-Kerhuon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Relecq-Kerhuon le versement aux requérants de la somme globale de 1 500 euros sur le même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune du Relecq-Kerhuon du 7 juillet 2021 et la décision implicite par laquelle le recours gracieux de M. D et Mme E a été rejeté sont annulés.

Article 2 : La commune du Relecq-Kerhuon versera à M. D et Mme E la somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et Mme C E, à la commune du Relecq-Kerhuon et à la société par actions simplifiée à associé unique FMT.

Copie en sera également transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Brest en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 31 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

La rapporteure,

signé

C. B

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.