Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202449

Vu les procédures suivantes :

I. Par un déféré et deux mémoires, enregistrés le 12 mai 2022 ainsi que le 31 juillet et le 21 novembre 2023, sous le n° 2202449, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel délivré aux consorts A le 8 décembre 2021 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau a certifié que l'opération de division en vue de construire deux lots à bâtir et deux lots surplus bâtis pouvait être réalisée sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 situées au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par le sous-préfet de Brest.

Il soutient que :

- le certificat d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 27 juillet 2023 et le 16 novembre 2023, la commune de Ploudalmézeau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable à défaut de respecter des formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée aux consorts A qui n'ont pas présenté d'observations.

II. Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 15 avril 2022 et le 31 mai 2023, sous le n° 2202038, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré par la maire de la commune de Ploudalmézeau à M. C le 24 septembre 2021 en vue de la division et de la construction d'une maison individuelle de 120 m² de surface de plancher sur la parcelle cadastrée section ZC n° 701 située au lieu-dit Lesteven-La Flosque à Ploudalmézeau, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux du sous-préfet de Brest.

Il soutient que :

- le certificat d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2023, la commune de Ploudalmézeau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que les formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à M. B C qui n'a pas présenté d'observations.

III. Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 28 novembre 2022 et le 28 juillet 2023, sous le n° 2205987, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté du 12 mai 2022 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau ne s'est pas opposée à la déclaration préalable présentée par les consorts A relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain situé au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau.

Il soutient que :

- l'arrêté de non opposition à déclaration préalable méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2023, la commune de Ploudalmézeau, représenté par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée aux consorts A qui n'ont pas présenté d'observations.

Vus les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Trémouilles, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Ploudalmézeau.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 juillet 2021, M. C a déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel en vue de la division de la parcelle cadastrée section ZC n° 701 située au lieu-dit Lestvenen-La Flosque à Ploudalmézeau et de la construction d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 120 m². Le 24 septembre 2021, la maire de la commune de Ploudalmézeau lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel positif. Par un courrier du 15 décembre 2021, réceptionné en mairie le 16 décembre, le sous-préfet de Brest, dans le cadre de l'exercice du contrôle de la légalité, a formé un recours gracieux tendant au retrait de ce certificat d'urbanisme. La maire de Ploudalmézeau ayant implicitement rejeté cette demande, le préfet du Finistère demande, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'annulation de ces deux décisions par le déféré enregistré sous le n° 2202038.

2. Le 13 octobre 2021, les consorts A ont déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour la réalisation d'une division de deux lots à bâtir et de deux lots surplus bâtis en vue de construire sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701. Par un courrier du 1er février 2022 reçu à la mairie le lendemain, le sous-préfet de Brest, dans le cadre de l'exercice du contrôle de la légalité, a formé un recours gracieux contre ce certificat d'urbanisme. La maire de Ploudalmézeau ayant implicitement rejeté cette demande, le préfet du Finistère demande, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'annulation de ces deux décisions par le déféré enregistré sous le n° 2202449.

3. Le 13 avril 2022, les consorts A ont déposé une déclaration préalable relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain composé des parcelles cadastrées section ZC nos 698 et 701, situé au lieudit La Flosque à Ploudalmézeau. Par un arrêté du 12 mai 2022, la maire de Ploudalmézeau ne s'est pas opposée à ce projet. Le préfet du Finistère demande, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'annulation de cet arrêté de non-opposition par le déféré enregistré sous le n° 2205987.

Sur la jonction :

4. Les déférés nos 2202449, 2202038 et 2205987 présentent à juger des questions relatives à des autorisations d'urbanisme concernant des projets implantés sur les mêmes parcelles et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les fins-de-non-recevoir opposées dans les dossiers nos 2202038 et 2202449 :

5. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. ".

6. En ce qui concerne le déféré n° 2202038, la commune de Ploudalmézeau fait valoir que la preuve de notification du déféré n'est pas lisible, ne permettant pas de s'assurer que les formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ont été accomplies dans le délai imparti de 15 jours. Cependant, l'accusé de réception produit par le préfet comporte un tampon de la poste indiquant que le pli a été envoyé le 19 avril 2022 à M. C, soit dans le délai de 15 jours franc imparti à compter du dépôt du déféré qui est intervenu le 15 avril 2022. Par suite, la commune n'est pas fondée à opposer la fin de non-recevoir tirée du non-respect de l'article R. 600-1 du code l'urbanisme.

7. En ce qui concerne le déféré n° 2202449, la commune oppose la même fin de non-recevoir tiré du non-respect de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Il ressort toutefois de l'accusé de réception produit en réponse à cette fin de non-recevoir que le déféré a été notifié au pétitionnaire le 17 mai 2022, soit dans le délai de 15 jours à compter son enregistrement au greffe du tribunal le 12 mai 2022. Par suite, la commune de Ploudalmézeau n'est pas fondée à opposer la fin de non-recevoir tirée du non-respect de l'article R. 600-1 du code l'urbanisme.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti () ". Aux termes de l'article L. 112-13 de ce code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer () ".

9. D'une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les extensions d'urbanisation réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significative de constructions. Au sein des secteur déjà urbanisés localisés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le règlement du plan local d'urbanisme, les constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans la bande littorale des cent mètres, ni dans les espaces proches du rivage. Par ailleurs, une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.

10. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles qu'éclairées par les travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, que le troisième alinéa de cet article, qui prévoit la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites préalablement à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, porte uniquement sur les autorisations délivrées dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages existants.

11. Selon la carte du schéma de cohérence territoriale du pays de Brest et celle figurant au rapport de présentation du plan local d'urbanisme, le secteur de La Flosque se situe sur la limite des espaces proches du rivage. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme indique que : " () la limite passe en contrehaut du lieu-dit de la Flosque, bifurquant vers l'ouest pour rejoindre le sud du lieu-dit de Kervao (inclus au sein des espaces proches du rivage), en bordure de voie communale. Ce lieu-dit est orienté vers le nord, avant le lieu-dit de Tréompan, qui se trouve dans une petite dépression topographique, découvrant ainsi des points de vue sur le massif dunaire attenant. C'est à partir du lieu-dit de Flosque que l'urbanisation se densifie, surtout au nord de la voie communale menant à Kervao. En outre, cette voie communale calque grossièrement son tracé sur celui de la ligne de crête (20 mètres d'altitude au-dessus de la mer) ". Ainsi, les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 se situent juste au-dessus de la limite déterminée par le plan local d'urbanisme, soit à l'intérieur de l'espace proche du rivage.

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 concernées par les trois déférés se situent au sein de ce secteur et à une distance d'environ 660 mètres du rivage. Si dans les dossiers nos 2202038 et 2205987 la commune se prévaut en défense de la déclivité altimétrique entre les terrains litigieux et la mer en joignant une capture d'écran de ce profil altimétrique issue du site internet géoportail pour soutenir qu'il n'y pas de co-visibilité avec le rivage, aucune photographie n'est produite pour en attester. Dans le dossier n° 2202449, la commune a produit des photographies montrant la présence d'un espace dunaire en surplomb du rivage qu'elle soutient être de nature à faire obstacle à la vue sur mer. Toutefois, le préfet du Finistère a quant à lui produit une photographie issue du site internet google maps établissant la visibilité du rivage depuis la parcelle cadastrée section ZC n° 23 qui en est la plus éloignée. Cette pièce contredit donc les photographies produites par la commune de Ploudalmézeau en défense qui tendaient à démontrer l'absence de co-visibilité. Dans ces conditions, alors que les terrains d'assiette des projets sont séparés du rivage seulement par un bosquet, des parcelles naturelles et une rangée de terrains bâtis, ils doivent être regardés comme étant situés au sein d'un espace proche du rivage, ce qui est conforme aux éléments retenus par le schéma de cohérence territoriale du pays de Brest et le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploudalmézeau qui contenaient des cartes présentant le secteur de La Flosque comme situé à la limite des espaces proches du rivage.

13. Par ailleurs, le schéma de cohérence territoriale du pays de Brest localise à La Flosque un secteur déjà urbanisé de la commune. Or, les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne permettent pas de réaliser des constructions dans les secteurs déjà urbanisés dans l'hypothèse où ces derniers se situent à l'intérieur d'un espace proche du rivage. Ainsi, dès lors que les quatre parcelles litigieuses sont localisées à l'intérieur d'un espace proche du rivage et dans un secteur déjà urbanisé de la commune, aucune construction ne pouvait y être autorisée. Le préfet du Finistère est donc fondé à soutenir que le certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 24 septembre 2021, le certificat d'urbanisme opérationnel du 8 décembre 2021 et l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable de travaux du 12 mai 2022 en litige méconnaissent l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

14. Pour application de l'article R. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de justifier l'annulation des décisions litigieuses.

15. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Finistère est fondé à demander l'annulation du certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré par la maire de la commune de Ploudalmézeau le 24 septembre 2021 en vue de la division et de la construction d'une maison individuelle de 120 m² de surface de plancher sur la parcelle cadastrée section ZC n° 701p située au lieu-dit Lesteven-La Flosque à Ploudalmézeau ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours gracieux du sous-préfet de Brest.

16. Il résulte de tout ce qui précède qu'il est fondé à demander l'annulation du certificat d'urbanisme opérationnel du 8 décembre 2021 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau a certifié que l'opération de division en vue de construire deux lots à bâtir et deux lots surplus bâtis pouvait être réalisée sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 situées au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par le sous-préfet de Brest.

17. Il résulte de tout ce qui précède qu'il est également fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 12 mai 2022 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau ne s'est pas opposée à la déclaration préalable relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain situé au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Ploudalmézeau demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 24 septembre 2021 par la maire de la commune de Ploudalmézeau en vue de la division et de la construction d'une maison individuelle de 120 m² de surface de plancher sur la parcelle cadastrée section ZC n° 701p située au lieu-dit Lesteven-La Flosque à Ploudalmézeau ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours gracieux du sous-préfet de Brest sont annulés.

Article 2 : Le certificat d'urbanisme opérationnel du 8 décembre 2021 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau a certifié que l'opération de division en vue de construire deux lots à bâtir et deux lots surplus bâtis pouvait être réalisée sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 situées au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par le sous-préfet de Brest sont annulés.

Article 3 : L'arrêté du 12 mai 2022 par lequel la maire de la commune de Ploudalmézeau ne s'est pas opposée à la déclaration préalable relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain situé au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau est annulé.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Ploudalmézeau présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Finistère, à la commune de Ploudalmézeau, à M. B C et aux consorts A.

Délibéré après l'audience du 2 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2202449, 2202038, 2205987