Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202872

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 juin 2022 et 23 avril 2025, M. A C et Mme D B, représentés par Me Gaonac'h, doivent être regardés comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 février 2022 par lequel le maire de la commune de Plobannalec-Lesconil a délivré un certificat d'urbanisme négatif à M. C déclarant non réalisable une opération de construction d'un lotissement de quatre lots sur la parcelle cadastrée section ZD n° 128, ainsi que la décision du 6 avril 2022 rejetant le recours gracieux de M. C du 1er avril 2022 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Plobannalec-Lesconil de leur délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel positif ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Plobannalec-Lesconil le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que l'arrêté litigieux :

- est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-29 du code de l'urbanisme ;

- est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le secteur de Keroullé où est situé le terrain d'assiette du projet litigieux constitue un village au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2025, la commune de Plobannalec-Lesconil, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que les requérants soient condamnés à lui verser une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est introduite par Mme B ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grondin,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Tremouilles, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plobannalec-Lesconil.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 décembre 2021, M. C a sollicité un certificat d'urbanisme opérationnel en vue de la réalisation d'un lotissement de quatre lots sur la parcelle cadastrée section ZD n° 128, située sur le territoire de la commune de Plobannalec-Lesconil. Par la présente requête, M. C et Mme B doivent être regardés comme demandant au tribunal d'annuler l'arrêté du 2 février 2022 par lequel le maire de la commune de Plobannalec-Lesconil leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif en raison de la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ainsi que la décision du 6 avril 2022 rejetant le recours gracieux de M. C du 1er avril 2022.

Sur l'étendue du litige :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Il en résulte que les conclusions à fin d'annulation de la requête, qui ne sont formellement dirigées que contre la décision du 6 avril 2022 rejetant le recours gracieux de M. C du 1er avril 2022 formé à l'encontre de l'arrêté litigieux du 2 février 2022, doivent être regardées comme étant également dirigées contre l'arrêté du 2 février 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la motivation :

4. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus () ". L'article R. 410-14 du même code dispose que : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ".

5. Il résulte de ces dispositions que lorsque le certificat d'urbanisme indique si le terrain peut être utilisé pour la réalisation d'une opération donnée, il doit non seulement indiquer les motifs de droit et de fait pour lesquels cette opération n'est pas réalisable ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus, mais également préciser les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain.

6. Il ressort des pièces du dossier que le certificat d'urbanisme contesté, demandé sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, vise les articles L. 121-8 et L. 410-1 du code de l'urbanisme dont il a été fait application, et précise les raisons pour lesquelles le projet litigieux est déclaré non réalisable au regard de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il précise que le projet, qui constitue une extension de l'urbanisation qui n'est pas en continuité avec un village ou une agglomération, n'est pas conforme à ces dispositions. Ce certificat d'urbanisme comporte ainsi les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde. Cette motivation est suffisamment développée pour permettre aux requérants d'en saisir les motifs. Il est, par suite, suffisamment motivé. Le moyen tiré de son insuffisante motivation doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de la loi littoral :

7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELA N : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". Aux termes de l'article L. 121-3 du même code dans sa rédaction issue de la même loi : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande relative à l'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative, saisie d'une demande de certificat d'urbanisme opérationnel, s'assure de la conformité du projet d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages ou des secteurs déjà urbanisés.

9. En l'espèce, le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouaille, approuvé le 21 mai 2015 et dont la modification simplifiée n° 1 tendant à prendre en compte les modifications résultant de la loi ELAN a été approuvée le 4 octobre 2021, précise les modalités d'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en toute compatibilité avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouaille retient qu'un village, qu'il est possible de densifier et d'étendre, est un espace urbanisé d'au moins 40 constructions, densément groupé, sans interruption du foncier bâti, structuré autour de voies publiques, qui comprend un ou des espaces publics et possède un potentiel foncier inférieur au bâti existant. Au regard de ces critères, le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouaille n'identifie pas le secteur de Keroullé, devant accueillir le projet litigieux, comme une agglomération, un village ou un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

10. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit de Keroullé est situé à plus de 600 mètres du centre-bourg de la commune de Plobannalec-Lesconil identifié comme une agglomération par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouaille. Ce lieu-dit est séparé de la partie urbanisée de la commune par des espaces naturels et agricoles exempts de toute construction. Par ailleurs, si les trois parcelles entourant le terrain d'assiette du projet sont construites, le secteur de Keroullé est caractérisé par une urbanisation diffuse et peu dense, composée d'une dizaine de constructions. Il en résulte que le lieu-dit de Keroullé ne présente pas un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le regarder comme une agglomération ou un village existant au sens de l'alinéa 1 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, alors même qu'il est desservi par une route départementale et peut être raccordé aux réseaux et que le terrain d'assiette du projet est entouré de trois parcelles déjà bâties. Il ne peut pas plus, en application du second alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, être qualifié de secteur déjà urbanisé. Par suite, la réalisation d'un lotissement de quatre lots au sein de ce lieu-dit est de nature à constituer une extension de l'urbanisation dans un espace d'urbanisation diffuse, laquelle ne pouvait pas être autorisée sans méconnaître les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Dès lors, pour ce motif, l'opération projetée devait être déclarée non réalisable.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, qu'il y a lieu de rejeter les conclusions de M. C et de Mme B tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 février 2022 et de la décision du 6 avril 2022 rejetant le recours gracieux de M. C du 1er avril 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de M. C et de Mme B, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 2 000 euros sollicitée par les requérants au titre des frais qu'ils ont exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Plobannalec-Lesconil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

14. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants, partie perdante dans la présente instance, une somme de 1 500 euros au profit de la commune de Plobannalec-Lesconil au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et de Mme B est rejetée.

Article 2 : M. C et de Mme B verseront une somme de 1 500 euros à la commune de Plobannalec-Lesconil au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, premier dénommé, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Plobannalec-Lesconil.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2025 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025.

Le rapporteur,

signé

T. Grondin

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.