Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2203299

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juin 2022 et 6 janvier 2023, M. A B, représenté par Me Pierrick Salen, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 mars 2022 par lequel le maire de La Trinité-sur-Mer s'est opposé à la déclaration préalable n° DP 056258 22 T0012 pour la création d'un abri de jardin, ainsi que la décision du 7 juin 2022 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de La Trinité-sur-Mer, dans un délai d'un mois et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, de prendre une décision de non-opposition à sa déclaration préalable ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Trinité-sur-Mer la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté est insuffisamment motivé, en particulier en ce qui concerne l'extension d'urbanisation que constituerait le projet ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en ce que le principe du contradictoire n'a pas été respecté alors qu'il a été procédé au retrait d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable ;

- l'arrêté est entaché d'erreur d'appréciation et méconnait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : le projet n'est pas situé en zone d'urbanisation diffuse et ne constitue pas une extension de l'urbanisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, la commune de La Trinité-sur-Mer, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

En vertu des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 mai 2024, par une ordonnance du même jour.

La commune de La Trinité-sur-Mer a été invitée, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l'instruction.

Un mémoire et des pièces, enregistrés le 22 octobre 2024, produits par la commune de La Trinité-sur-Mer ont été communiqués en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bouju,

- les conclusions de M. Met, rapporteur public,

- et les observations de Me Guegan, substituant Me Salen, représentant M. B et celles de Me Rouxel, représentant la commune de La Trinité-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Le 2 février 2022, M. B a déposé une déclaration préalable pour la construction d'un abri de jardin d'une surface de 15,30 m² sur la parcelle cadastrée AP0535 située 1 route de Kerdual à La Trinité-sur-Mer, laquelle supporte une maison d'habitation. Par un arrêté du 29 mars 2022, le maire de La Trinité-sur-Mer a fait opposition à cette déclaration préalable. Le recours gracieux que M. B a exercé le 14 avril 2022 contre cette décision a été rejeté par le maire le 7 juin 2022. Par la présente requête, M. B sollicite l'annulation de l'arrêté du 29 mars 2022 et de la décision du 7 juin 2022.

Sur le moyen tiré du retrait illégal d'une décision tacite de non-opposition :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " () les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". L'article R. 424-1 du même code prévoit que " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ".

3. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / () ". Selon l'article R. 423-24 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () / c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; / () ". Aux termes de l'article R. 423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique () à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / () ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable naît à défaut de notification, dans le délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application de celles du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, d'une décision relative à cette déclaration préalable.

5. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 et suivants de ce même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel est susceptible de naître une décision de non-opposition à déclaration préalable. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

6. En l'espèce, à la suite du dépôt de la déclaration préalable le 2 février 2022, le maire de La Trinité-sur-Mer a, par un courrier du 21 février 2022, informé la société BAT CONSEIL, que M. B avait désigné dans la déclaration préalable pour recevoir les courriers de l'administration, d'une part, de la majoration du délai d'instruction, porté à deux mois, en raison de la nécessité de consulter l'architecte des Bâtiments de France (ABF) s'agissant d'un projet situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, d'autre part, de la nécessité de compléter son dossier par l'envoi d'une version corrigée de la déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions. La version corrigée de cette déclaration a été reçue en mairie le 2 mars 2022.

7. En vertu de ce qui a été rappelé au point 5 du présent jugement, dès lors que la modification du délai d'instruction, notifiée dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme à la personne morale désignée par M. B pour recevoir les courriers de l'administration, était motivée au regard du c) de l'article R. 423-24 de ce code et qu'il n'est pas contesté qu'il a bien été procédé à la consultation de l'ABF qui a motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation n'est pas susceptible d'être remis en cause et est sans incidence sur la légalité de la décision contestée. Par suite, et à supposer même que, comme le soutiennent les requérants, le dossier était complet lors de son dépôt le 2 février 2022, l'arrêté litigieux du 29 mars 2022 a été notifié avant l'expiration du délai d'instruction ainsi prolongé et fixé à deux mois à compter de ce dépôt.

8. Il résulte de ce qui précède qu'aucune décision tacite de non-opposition n'a pu naître préalablement à la décision attaquée, que l'acte en litige constitue bien une décision d'opposition à la déclaration préalable et que le moyen tiré du retrait irrégulier d'une décision tacite de non-opposition doit être écarté.

Sur le moyen tiré de l'insuffisance de motivation :

9. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ".

10. En l'espèce, l'arrêté du 29 mars 2022 mentionne les dispositions dont il fait application, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et précise les considérations de fait sur lesquelles il se fonde. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté doit être écarté.

Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

11. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ".

12. D'une part, il résulte des dispositions précitées que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés, autres que les agglomérations et villages, identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions.

13. D'autre part, il résulte du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 et de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment avec celles précitées de l'article L. 121-8. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec cet article compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

14. Les critères d'identification et la localisation des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8 telles que déterminés par la version du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays d'Auray modifiée le 7 juillet 2022, soit postérieurement aux décisions litigieuses, ne sont pas applicables au litige. Dans sa version antérieure, approuvée le 14 février 2014, le document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Pays d'Auray précise que les villages sont définis par la combinaison des critères non exhaustifs suivants : présence d'un noyau et d'une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée (caractère principal), présence d'un nombre significatif de constructions héritées de la centralité passée du site, présence d'équipements et de lieux de vie (le site doit alors permettre un développement qui fasse jouer un rôle actif dans le projet communal : il doit s'agir d'un enjeu différent d'une " opportunité de quelques constructions "). Il précise, s'agissant de l'agglomération, qu'elle est définie comme un ensemble urbain de taille significative (dont chefs-lieux de commune) disposant d'un cœur d'habitat dense et regroupé, comprenant des services, des activités et/ou des équipements, comme les bourgs et certaines zones d'activités de grande taille. En outre, la planche cartographique intitulée " modalités d'application de la loi littoral ", annexée à ce document, identifie l'anse de Kerdual comme une coupure d'urbanisation.

15. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en la construction d'un abri de jardin d'une emprise au sol de 20 m² et d'une surface de plancher de 15,30 m², implanté en limite de propriété, indépendamment et à distance de la maison déjà présente sur la parcelle dont il ne constitue pas l'agrandissement. Dès lors, il est soumis au respect des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

16. Le terrain d'assiette du projet est classé en zone Nh2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de La Trinité-sur-Mer, laquelle correspond, selon le règlement de ce PLU, à un secteur bâti, correspondant au hameau ancien de Kerdual, constitué au sein de la zone naturelle, et présentant un enjeu patrimonial. Ce terrain fait partie de ce hameau qui se compose d'une vingtaine de constructions essentiellement résidentielles et qui est desservi par la route de Kerdual, laquelle rejoint l'entrée de la ville de La Trinité-sur-Mer, située à 700 mètres, en contournant l'anse de Kerdual. Ce hameau, entouré d'espaces agricoles et boisés, est séparé de l'agglomération de cette commune, d'une part, par des parcelles agricoles et boisées, d'autre part, par l'anse de Kerdual. Dans ces conditions, ce hameau n'est pas caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le qualifier de village ou d'agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et il n'est pas davantage situé en continuité avec une agglomération ou un village existant.

17. A la date de l'arrêté attaqué, le SCOT du Pays d'Auray n'avait pas fait l'objet d'une révision en vue d'identifier les secteurs déjà urbanisés au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, dès lors, d'une part, qu'il n'a pas pour finalité l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, et, d'autre part, que le terrain en cause, situé à moins de 200 mètres de l'anse de Kerdual, s'insère dans un espace proche du rivage, le projet en litige n'est pas au nombre de ceux susceptibles d'être autorisés dans des secteurs déjà urbanisés au sens de ces dispositions.

18. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que le maire de La Trinité-sur-Mer a méconnu les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête aux fins d'annulation des décisions attaquées doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige non compris dans les dépens :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de La Trinité-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de La Trinité-sur-Mer, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B une somme au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de La Trinité-sur-Mer la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et à la commune de La Trinité-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 15 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Labouysse, président,

M. Bouju, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2024.

Le rapporteur,

signé

D. Bouju

Le président,

signé

D. Labouysse

La greffière,

signé

C. Salladain

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.