Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2203522

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée le 8 juillet 2022 sous le n° 2203522, M. A B, représenté par Me Buors, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la maire de la commune de Roscoff a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Roscoff de procéder au réexamen de sa demande dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Roscoff la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle est entachée d'erreur de fait ;

- elle est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation au regard des mêmes dispositions.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 septembre et 4 décembre 2022, la commune de Roscoff, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

II. Par une requête, enregistrée le 12 septembre 2022 sous le n° 2204624, M. A B, représenté par Me Buors, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2022 par lequel la maire de la commune de Roscoff a prononcé sa révocation et sa radiation des cadres à compter du 8 août 2022 ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Roscoff de procéder à sa réintégration dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Roscoff la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait s'agissant des faits qui lui sont reprochés ;

- elle est entachée d'une erreur dans leur qualification juridique de faute ;

- la sanction prononcée par la décision attaquée est disproportionnée par rapport aux faits qui lui sont reprochés ; elle a été prononcée sans que soit pris en considération l'ensemble de sa carrière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2023, la commune de Roscoff, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme René,

- les conclusions de M. Met, rapporteur public,

- et les observations de Me Moreau-Verger, représentant la commune de Roscoff.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, fonctionnaire territorial titulaire, technicien principal de 1ère classe relevant du cadre d'emplois des techniciens territoriaux, a été recruté par la commune de Roscoff en mars 2019, pour occuper les fonctions de directeur des services techniques. Par un courrier du 20 avril 2022, il a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle sur le fondement des articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique. Sa demande a été rejetée par une décision implicite dont il demande l'annulation dans l'instance n° 2203522. Par ailleurs, par un arrêté du 28 juillet 2022 dont il demande l'annulation dans l'instance n° 2204624, la maire de la commune de Roscoff a prononcé sa révocation et sa radiation des cadres à compter du 8 août 2022. Ces deux requêtes concernant le même fonctionnaire et présentant des questions semblables à juger, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur l'étendue du litige dans l'instance n° 2203522 :

2. Par une décision intervenue en cours d'instance le 19 juillet 2022, la maire de la commune de Roscoff a explicitement refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. B. Cette décision explicite s'est substituée à la décision implicite de rejet attaquée. Dans ces conditions, il y a lieu de rediriger les conclusions de M. B comme tendant uniquement à l'annulation de la décision expresse du 19 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 19 juillet 2022 portant refus d'octroi de la protection fonctionnelle :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. La décision attaquée du 19 juillet 2022 se réfère notamment aux articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique. Elle répond de manière circonstanciée à chacun des éléments avancés par M. B pour justifier des faits de harcèlement dont il a déclaré avoir été victime dans sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle. Cette décision comporte ainsi de manière suffisamment précise les considérations de fait et de droit sur lesquelles elle se fonde. Le moyen tiré du défaut de motivation doit dès lors être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 134-5 de ce code : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Aux termes de l'article L. 133-2 du même code : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". Enfin, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail, rendu applicable aux fonctionnaires territoriaux par l'article L. 811-1 du code général de la fonction publique : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ".

6. D'une part ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

7. D'autre part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

8. Pour soutenir qu'il a été victime de harcèlement moral et que son employeur a méconnu son obligation de sécurité et de protection de la santé des agents placés sous son autorité, M. B invoque un refus d'octroi de trois jours de congé, son ostracisation au sein de la mairie, son interdiction non justifiée de signer les bons de commande depuis le printemps 2021, son absence de promotion, la poursuite de la dégradation de ses conditions de travail après la réalisation d'une enquête interne dans son service dont les résultats ne lui ont pas été intégralement soumis, ainsi que l'absence de réponse de la maire et des élus de la commune à ses multiples sollicitations sur la situation de harcèlement dont il s'estime avoir été victime, conduisant à son placement en arrêt de travail le 18 mai 2022.

9. Ainsi qu'il le fait valoir, M. B s'est certes d'abord vu refuser l'octroi de trois jours de congé à l'été 2020. Il est toutefois constant que ce refus a été justifié par la circonstance qu'il ne pouvait être en congé en même temps que son adjoint. Le requérant ne démontre pas que la prise simultanée de congés par lui et son adjoint était auparavant une pratique habituelle au sein de la collectivité, ce qui est contesté par la commune de Roscoff. En tout état de cause, il n'est pas contesté que ces trois jours de congé lui ont, dans un second temps, été accordés.

10. Si les pièces que M. B verse au dossier, notamment les nombreux échanges de courriels, montrent l'existence de tensions entre le requérant et d'autres agents de la commune, en particulier avec le directeur général des services, ces courriels ne permettent pas pour autant d'établir une volonté de la part des supérieurs de M. B de l'ostraciser ou de l'humilier. En particulier, alors que sa fiche de poste de directeur des services techniques prévoit parmi ses activités non pas la conception mais seulement la mise en œuvre des projets communaux dans le domaine technique, il ne ressort pas des pièces des dossiers qu'il aurait été systématiquement empêché d'échanger avec les élus municipaux et tenu à l'écart des différents projets menés par la collectivité, la commune de Roscoff faisant valoir sans être contredite qu'il a toujours été informé des projets de construction arrêtés et votés par le conseil municipal.

11. M. B se plaint également de n'avoir plus le droit de signer les bons de commande depuis le printemps 2021 sans explication. Il ne conteste cependant pas, comme le lui a rappelé la maire de la commune de Roscoff dans son courrier du 19 juillet 2022, que seuls certains adjoints et le directeur général des services disposent d'une délégation de signature, de sorte que le requérant ne se trouve à cet égard pas dans une situation particulière au sein des effectifs de la collectivité.

12. La circonstance que M. B n'a pas été promu au grade d'ingénieur ne saurait par ailleurs révéler des faits de harcèlement moral, alors que les pièces des dossiers, notamment son compte-rendu d'entretien professionnel pour 2020 et les échanges de courriels produits, mettent en évidence l'existence de lacunes à partir de cette année, s'agissant en particulier de l'organisation du travail et de ses relations avec les autres agents et des sociétés. Il ne conteste au demeurant pas, ainsi qu'il lui a été indiqué dans le courrier du 19 juillet 2022, qu'en 2021 son dossier d'inscription à la promotion interne au grade d'ingénieur n'a pas pu être présenté dans les temps à la commission administrative paritaire, à défaut pour lui d'avoir retourné dans les délais impartis le compte-rendu de sa dernière évaluation professionnelle signé par lui. Il ressort en outre des pièces des dossiers qu'en 2022 son dossier d'inscription à la promotion interne a effectivement été présenté au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Finistère, mais écarté par ce dernier comme irrecevable au motif qu'il n'avait pas suivi le nombre de jours nécessaires au titre de la formation de professionnalisation tout au long de sa carrière.

13. La circonstance également invoquée par le requérant selon laquelle il aurait effectué plusieurs heures supplémentaires et astreintes sans aucune contrepartie n'est pas établie, la commune de Roscoff faisant en tout état de cause valoir sans être contredite que l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise qui lui est allouée vient compenser les heures en cause. M. B n'est en outre pas inscrit comme les autres agents du service sur le planning des astreintes.

14. Enfin, M. B fait valoir qu'à la suite de la réalisation d'une enquête administrative dont le rapport établi le 11 octobre 2021 ne lui a pas été initialement communiqué, il lui a été refusé d'assurer des formations au centre national de la fonction publique territoriale et imposé un entretien hebdomadaire avec le directeur général des services ayant pour objet le contrôle des tâches effectuées et la transmission des tâches à réaliser la semaine suivante. D'une part, si le requérant n'a dans un premier temps pas obtenu les conclusions du rapport de cette enquête, diligentée le 21 septembre 2021 après que la commune de Roscoff a été informée d'une situation conflictuelle au sein des services techniques, il ressort des pièces des dossiers, notamment de l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs saisie par le requérant du 23 juin 2022, que l'absence de communication de ce document était alors justifiée par la circonstance qu'aucune décision n'avait encore été prise par l'autorité administrative quant à la procédure à engager. Il ressort en revanche des pièces des dossiers que M. B a été informé de la teneur de ce rapport lors de son entretien le 5 novembre 2021 avec la maire, deux de ses adjoints et le directeur général des services. Il a par la suite été destinataire du rapport à l'occasion de la procédure disciplinaire dont il a fait l'objet et qui a abouti à la décision de révocation prise le 28 juillet 2022 et contestée dans l'instance n° 2204624. D'autre part, ce rapport, qui ne retient aucun fait s'apparentant à du harcèlement qui aurait été subi par le requérant, met au contraire en cause le comportement de ce dernier et ses " difficultés manifestes à s'organiser et à manager ". Il préconise que des objectifs clairs lui soient fixés et qu'il doive rendre compte de son activité, ses difficultés éventuelles et proposer des solutions pour atteindre ses objectifs quantitatifs et qualitatifs. Le rapport évoque la nécessité d'organiser des entretiens hebdomadaires et de définir un plan de formation. Dans ces conditions, la mise en œuvre des réunions hebdomadaires et le refus de permettre à M. B d'assurer des formations ne sauraient être regardés comme constituant des agissements constitutifs de harcèlement moral.

15. Il résulte de ce qui précède qu'indépendamment des arrêts de travail en lien avec le contexte professionnel dont a fait l'objet M. B, les faits et agissements avancés par le requérant, qui ne révèlent pas une dégradation de ses conditions de travail, ne permettent pas de faire présumer l'existence de la situation de harcèlement moral qu'il invoque. Il s'ensuit que les moyens tirés de l'erreur de fait, de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique doivent être écartés.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n° 2203522 tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle la maire de la commune de Roscoff a refusé d'accorder à M. B le bénéfice de la protection fonctionnelle doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'arrêté du 28 juillet 2022 portant révocation et radiation des cadres :

17. Aux termes de l'article L. 530-1 du code général de la fonction publique : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. / () ". Aux termes de l'article L. 533-1 du même code : " Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / () / 4° quatrième groupe : / () ; / b) La révocation ".

18. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

19. Pour décider de la révocation de M. B, la maire de la commune de Roscoff s'est fondée sur le comportement et le positionnement inadapté de l'intéressé à l'égard de sa hiérarchie, sur son comportement et ses propos inacceptables à l'égard de ses subordonnés, des administrés et des interlocuteurs professionnels de la commune ainsi que sur son déni total s'agissant des manquements reprochés.

20. Il ressort des pièces des dossiers, ainsi qu'il a été dit précédemment, que l'enquête administrative dont le rapport date du 11 octobre 2021 a été diligentée le 21 septembre 2021 dans un contexte de situation conflictuelle au sein des services techniques, la commune de Roscoff ayant été informée de dysfonctionnements au sein de ces services techniques, d'un climat tendu et conflictuel, ainsi que d'un absentéisme en augmentation depuis plusieurs années et de façon plus prégnante depuis le début de l'année 2021.

21. Il ressort de ce rapport d'enquête administrative, établi après l'audition des vingt agents des services techniques de la commune, que si les agents des services " espaces verts " et " port " ont témoigné d'une bonne ambiance de travail en présence de leurs responsables hiérarchiques directs, ils se trouvaient en difficultés récurrentes en leur absence du fait des interventions du directeur des services techniques, à savoir M. B, qui les appelait très fréquemment, y compris durant leurs congés ou les week-ends, sur leurs téléphones portables personnels, les sollicitait régulièrement pour des tâches non prévues au planning et désorganisait le travail. Les agents des services " voirie " et " bâtiment " ont quant à eux relevé un comportement de M. B devenu clivant, manipulateur, humiliant, agressif voire insultant et désorganisé, délégant des tâches à certains agents sans se préoccuper de leur aptitude à réaliser ces tâches et les mettant ainsi en difficulté. Il ressort des pièces des dossiers, notamment de l'ensemble des témoignages reproduits dans le rapport, y compris ceux des responsables hiérarchiques intermédiaires entre ces agents et M. B, ainsi que des attestations produites en défense, que ces lacunes sur les plans managérial et organisationnel ainsi que ce comportement général constant, autoritaire et colérique, se sont révélés puis accrus depuis la fin du premier confinement, à l'été 2020. Ils ont été à l'origine de situations de souffrance et de mal-être au travail, matérialisées par de multiples arrêts maladie au sein des services techniques. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des pièces de la procédure disciplinaire et des écritures du requérant, que ce dernier ait pris conscience des excès de son comportement. Le rapport d'enquête précise d'ailleurs qu'il " se positionne en victime " et qu'il " semble être dans le déni ", alors pourtant qu'il en ressort également que " les agents sont unanimes pour dire qu'ils sont témoins de près ou de loin des dysfonctionnements des ST [services techniques], du manque d'organisation du DST [directeur des services techniques] et des difficultés que rencontrent certains collègues ". Selon les témoignages versés au dossier, son comportement inadapté et sanguin a également été relevé par des prestataires externes voire des usagers. Si le requérant conteste l'attitude et les propos qui lui ont été attribués par les agents lors des auditions, les témoignages unanimes de l'ensemble des agents des services techniques auditionnés ainsi que les attestations versées au dossier sont concordants et doivent être regardés comme suffisamment probants.

22. Il ressort également du rapport d'enquête administrative que M. B a pris l'habitude, assumée par lui, de communiquer directement avec les élus, sans en référer au directeur général des services, ce qui caractérise un comportement et un positionnement inadaptés à l'égard de sa hiérarchie, que ne saurait expliquer ni justifier la mésentente alléguée avec l'intéressé.

23. Enfin, le compte rendu d'entretien professionnel pour l'année 2020 faisait déjà état de lacunes sur le plan relationnel et celui de l'année suivante confirmait le manque d'organisation nuisant à l'équilibre des agents du service et des problèmes de comportement. A cet égard, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 9 à 14 du présent jugement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que M. B aurait lui-même subi une dégradation de ses conditions de travail du fait notamment de ses difficultés relationnelles avec le directeur général des services, ni que ce dernier aurait été à l'origine de ses problèmes comportementaux et des dysfonctionnements rencontrés par les services techniques.

24. Il résulte de ce qui précède que l'ensemble de ces faits reprochés à M. B doivent être regardés comme établis, de sorte que le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

25. De plus, en estimant que de tels faits constituaient des fautes de nature à justifier une sanction, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire ne les a pas inexactement qualifiés. Le moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits doit être écarté.

26. Il ressort des pièces des dossiers que les problèmes comportementaux, relationnels et de positionnement de M. B ont déjà été rencontrés dans ses emplois précédents, en particulier lorsqu'il a été employé par la commune de Jard-sur-Mer entre 2015 et 2018, l'intéressé ayant fait l'objet de plusieurs courriers d'avertissement et d'une mesure de suspension de fonction à titre conservatoire par un arrêté du 6 juin 2018, puis par la commune du Pallet entre juillet et décembre 2018, donnant lieu à au moins un courrier d'avertissement qui lui a été adressé par le maire de cette commune dès le 12 septembre 2018. Eu égard à la gravité et au caractère réitéré des manquements constatés, dont il ressort ainsi des pièces du dossier qu'ils ont également été commis par M. B dans les précédentes fonctions qu'il a occupées au sein d'autres collectivités, ce dont la commune de Roscoff a eu connaissance au cours du printemps 2022, le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction de révocation en litige doit également être écarté.

27. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n° 2204624 tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2022 par laquelle la maire de la commune de Roscoff a prononcé sa révocation et sa radiation des cadres à compter du 8 août 2022 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

28. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par le requérant dans les deux présentes instances, n'implique aucune mesure d'exécution. Il s'ensuit que les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte des requêtes doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Roscoff, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le versement à la commune de Roscoff de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle dans les présentes instances et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2203522 et 2204624 de M. B sont rejetées.

Article 2 : M. B versera à la commune de Roscoff la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Roscoff.

Délibéré après l'audience du 13 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Poujade, président,

M. Bouju, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2024.

La rapporteure,

signé

C. René

Le président,

signé

A. Poujade

La greffière,

signé

C. Salladain

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2203522, 2204624