Texte intégral
Vu les procédures suivantes :
I- Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2204902 le 27 septembre 2022 et le 13 mars 2024, l’association One Voice, représentée par Mes Thouy et Vidal (Selarl Thouy avocats), demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du préfet des Côtes-d’Armor du 3 août 2022 portant dérogation à l’article L. 411-1 du code de l’environnement et autorisant la destruction de 1 000 choucas des tours à compter de la date de signature de l’arrêté jusqu’au 16 septembre 2022 inclus et autorisant la mise en place de mesures d’effarouchement pour cette espèce protégée sur la même période ;
2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 4 000 euros au titre des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt à agir contre l’arrêté litigieux ;
- l’arrêté du 3 août 2022 est entaché d’un vice d’incompétence ;
- il est entaché d’insuffisance de motivation ;
- il est entaché d’un vice de procédure en l’absence d’avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel ;
- il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’il a été édicté en l’absence de consultation du public ;
- il méconnaît l’article L. 411-2 du code de l’environnement ;
- il méconnaît l’autorité de la chose ordonnée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2023, le préfet des Côtes-d’Armor conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles (FDSEA) des Côtes- d’Armor, à laquelle la procédure a été communiquée, n’a produit aucune observation.
II- Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2205005 le 3 octobre 2022 et le 2 janvier 2025, l’association Bretagne Vivante-SEPNB, l’association VivArmor Nature, l’association LPO Bretagne, l’association Groupe d’études ornithologiques des Côtes-d’Armor (GEOCA), demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du préfet des Côtes-d’Armor du 3 août 2022 portant dérogation à l’article L. 411-1 du code de l’environnement et autorisant la destruction de 1 000 choucas des tours à compter de la date de signature de l’arrêté jusqu’au 16 septembre 2022 inclus et autorisant la mise en place de mesures d’effarouchement pour cette espèce protégée sur la même période ;
2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- elles ont intérêt à agir et démontrent leur capacité à agir ;
- l’arrêté du 3 août 2022 est entaché d’un vice de procédure en l’absence de dépôt d’un nouveau dossier de demande de dérogation pour l’année 2022 ;
- il méconnaît l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement ;
- il méconnaît l’article L. 411-2 du code de l’environnement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2022, le préfet des Côtes-d’Armor conclut au rejet de la requête.
La fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles (FDSEA) des Côtes- d’Armor, à laquelle la procédure a été communiquée, n’a produit aucune observation.
Vu :
- l’ordonnance nos 2202476, 2202636 du 14 juin 2022 de la juge des référés ;
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l’environnement ;
- l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;
- l’arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Villebesseix,
- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,
- et les observations de Me Vidal, représentant l’association One Voice, et de Mme A..., représentant l’association Bretagne Vivante-SEPNB.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 6 mai 2022, le préfet des Côtes-d’Armor a autorisé la mise en place de mesures d’effarouchement et le prélèvement de 8 000 choucas des tours dans le département jusqu’au 30 septembre 2022. Par une ordonnance du 14 juin 2022 nos 2202476, 2202636, la juge des référés du tribunal administratif de Rennes a suspendu l’exécution de cet arrêté. La fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles a déposé une nouvelle demande de dérogation suite à cette suspension le 13 juillet 2022. Par un arrêté du 3 août 2022, le préfet des Côtes-d’Armor a autorisé la mise en place de mesures d’effarouchement et le prélèvement de 1 000 choucas des tours dans le département jusqu’au 16 septembre 2022. Par la requête enregistrée sous le numéro 2404902, l’association One Voice demande l’annulation de cet arrêté. Par la requête enregistrée sous le numéro 2205005, l’association Bretagne Vivante-SEPNB, l’association VivArmor Nature, l’association LPO Bretagne et l’association Groupe d’études ornithologiques des Côtes- d’Armor (GEOCA) demandent l’annulation de cet arrêté. Ces deux requêtes, tendant à l’annulation d’un même arrêté et présentant à juger des questions similaires, peuvent être jointes.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; (…). ». Aux termes de l’article L. 411- 2 de ce code : « I. – Un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : « (…) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (….) b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ; (…). ».
Aux termes de l’article R. 411-1 du code de l’environnement : « Les listes des espèces animales non domestiques et des espèces végétales non cultivées faisant l'objet des interdictions définies par l'article L. 411-1 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et soit du ministre chargé de l'agriculture, soit, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes. (…) ». Aux termes de l’article R. 411-6 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet. (…) ».
L’arrêté du 29 octobre 2009 des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement fixe la liste des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire, parmi lesquels figure le choucas des tours, et précise les modalités de sa protection.
Il résulte de l’article L. 411-1 et du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement que la destruction ou la perturbation des espèces animales protégées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l’autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure la prévention des dommages importants notamment aux cultures et à d’autres formes de propriété.
S’agissant de la justification de la dérogation :
Pour autoriser le prélèvement de 1 000 choucas, le préfet des Côtes-d’Armor a indiqué que : « le choucas des tours provoque des dégâts importants aux cultures, estimés en moyenne, pour le département des Côtes-d’Armor, à environ 500 000 euros par an sur la période de 2019-2021, lesquels ne font l’objet d’aucune indemnisation et qu’il est nécessaire d’apporter une réponse proportionnée à la perte économique de ces activités ». Il précise que « sur l’année 2021, 352 déclarations de dégâts ont été recensées par la chambre d’agriculture des Côtes-d’Armor portant sur 478 ha de surfaces de culture et que, sur cette même période, 69 déclarations de dégâts concernent la zone légumière », « que sur l’année 2022 ; 155 déclarations de dégâts ont d’ores et déjà été recensées par la chambre d’agriculture des Côtes-d’Armor et 356 ha de surfaces de culture détruite et que 42 de ces déclarations de dégâts concernent la zone légumière ». Le préfet des Côtes-d’Armor indique par ailleurs qu’au-delà de ces dégâts, le choucas des tours crée d’autres nuisances « en souillant par ses déjections l’alimentation du bétail sur les tables d’alimentation des bâtiments d’élevage ouverts. ».
Il ressort des pièces du dossier que les choucas des tours, du fait de leur nombre croissant, vivent dans des cavités, fréquemment des conduits de cheminées en milieu rural, que, sédentaires, ils se déplacent dans un rayon limité autour de leur habitat, et alors qu’ils s’alimentent en partie de végétaux, essentiellement de plantes cultivées dont principalement le blé mais aussi le maïs et le chou, sont de nature à occasionner des dommages importants sur les cultures en région Bretagne, notamment à l’occasion des semis. Plusieurs déclarations de dégâts ont ainsi été déposées par des agriculteurs dans les années précédant l’arrêté contesté, même si leur nombre fluctue selon les années. Alors même qu’il ne peut être établi que l’ensemble de ces dégâts sont dus à l’action de choucas des tours, eu égard cependant à leurs conditions d’alimentation, il est démontré qu’ils y concourent dans la quasi-totalité des cas et que l’augmentation constatée de leur population accroit ce phénomène au niveau départemental. L’arrêté précise dans son article 3 que les prélèvements sont autorisés uniquement sur les cultures légumières des communes identifiées en annexe. Il apparaît ainsi que les destructions ne sont pas autorisées à l’échelle de l’ensemble du département et que le préfet des Côtes-d’Armor a entendu cibler les cultures vulnérables aux attaques de choucas des tours. La dérogation est ainsi justifiée par la volonté de prévenir les dommages importants causés aux cultures et est proportionnée compte tenu de ses modalités d’exécution. Par suite, les dommages causés aux cultures par les choucas des tours peuvent être regardés comme importants et justifier l’édiction d’un arrêté de dérogation à l’article L. 411-1 du code de l’environnement.
S’agissant de la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable à la population de l’espèce protégée :
Aux termes de l’article R. 161-3 du code de l’environnement : « (…) II. – L'état de conservation d'une espèce s'apprécie en tenant compte de l'ensemble des influences qui, agissant sur l'espèce concernée, peuvent affecter à long terme la répartition et l'importance de ses populations dans leur aire de répartition naturelle. Il est considéré comme favorable lorsque sont réunis les critères suivants : 1° Les données relatives à la dynamique des populations de cette espèce indiquent qu'elle se maintient à long terme comme élément viable de son habitat naturel ; 2° L'aire de répartition naturelle de cette espèce ne diminue pas et n'est pas susceptible de diminuer dans un avenir prévisible ; 3° Il existe et il continuera probablement d'exister un habitat suffisamment grand pour maintenir à long terme les populations de cette espèce qu'il abrite. ».
Pour apprécier si le projet ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de déterminer, dans un premier temps, l’état de conservation des populations des espèces concernées et, dans un deuxième temps, les impacts géographiques et démographiques que les dérogations envisagées sont susceptibles de produire sur celui-ci.
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, dont l’étude réalisée en mars 2022, à la demande des services de l’État, par l’université de Rennes, intitulée « acquisition de connaissances sur l’écologie du choucas des tours (corvus monedula) en région Bretagne 2022 », que l’aire de répartition naturelle du choucas des tours comprend une très large partie du continent européen, dont la quasi-totalité du territoire métropolitain français. Cette étude relève que la population européenne de choucas des tours est considérée comme stable. Cette population nicheuse a été regardée sur le territoire national comme étant en déclin modéré sur la période de 1989 à 2002 mais a ensuite connu une augmentation sur la période de 2001 à 2012. L’espèce a également connu au regard de l’indicateur STOC-EPS une augmentation de 86 % entre 2001 et 2019 en France. Ce document mentionne en outre que des enquêtes réalisées dans le cadre de la réalisation de l’atlas des oiseaux nicheurs en Bretagne ont montré une progression de l’espèce entre la période de 1980- 1985 et la période de 2004-2008. Le nombre de couples reproducteurs dans les Côtes- d’Armor est estimé à 23 645. Il résulte de cette même étude qu’il a été observé que les choucas des tours régulaient rapidement leur reproduction en fonction de leur accès à des sites de nidification et de la disponibilité de nourriture notamment l’hiver. Il ne ressort ni de cette étude, ni des autres pièces produites que le prélèvement de 1 000 choucas des tours entre le 3 août et le 16 septembre 2022 dans les Côtes-d’Armor, soit environ 4,2 % de la population de couples reproducteurs à l’échelle départementale, serait de nature à nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de choucas des tours dans leur aire de répartition naturelle.
S’agissant de la condition tenant à l’absence de solutions alternatives :
L’arrêté attaqué indique « qu’aucune des expérimentations sur les techniques culturales, l’enrobage de répulsifs ou les effaroucheurs sonores et visuels menées jusqu’à ce jour pour apporter des solutions alternatives à la destruction directe n’a permis de démontrer une efficacité significative » et que d’autres « solutions envisagées potentiellement efficaces visant notamment à restreindre l’accès aux sites de reproduction (obturation des conduits de cheminée) et aux ressources alimentaires en période hivernale (limitation de l’accès au maïs après ensilage directement dans les champs ou au niveau des bâtiments d’élevage) ne peuvent être considérées comme satisfaisantes à court terme, car elles impliquent nécessairement un temps long de mise en œuvre à l’échelle de l’ensemble du département ». Il ajoute que les exploitants qui subissent les dégâts et pertes financières associées ne peuvent intervenir sur la problématique d’accessibilité aux cheminées des tiers, sites de nidification privilégiés de l’espèce.
Comme l’a relevé la cour administrative d’appel de Nantes dans son arrêt n° 23NT00338 du 17 décembre 2024 concernant la légalité de l’arrêté du 6 mai 2022 du préfet des Côtes-d’Armor, qui comportait la même motivation et était pris au regard des mêmes données scientifiques, l’étude réalisée en mars 2022, à la demande des services de l’État, par l’université de Rennes, intitulée « acquisition de connaissances sur l’écologie du choucas des tours (corvus monedula) en région Bretagne 2022 » remet en cause la pertinence du choix fait de la destruction et de l’effarouchement dans le département depuis plusieurs années. Il est ainsi, d’une part, observé que, pour le département des Côtes-d'Armor, à tout le moins depuis 2016, des quotas de destruction de choucas des tours ont été accordés de manière croissante, passant de 1 750 en 2017 à 4 000 pour les années 2017 et 2018 puis 8 000 pour 2019 et 2020 et 8 000 pour la seule année 2021. Certains de ces quotas ont également été majorés en cours d’année ; ainsi pour la période 2020 et 2021, il avait été prévu la destruction de 12 000 choucas des tours, quota atteint en 3 mois, ce qui a motivé une nouvelle demande de la FDSEA pour une destruction annuelle de 15 000 de ces oiseaux. D’autre part, il est relevé que l’augmentation de la population de choucas des tours est directement liée au fait qu’ils trouvent, ou non, des lieux de nidification caverneux, tels que des conduits de cheminée, et une alimentation qui leur convient aux abords immédiats, dès lors qu’ils se déplacent peu par la suite. L’étude ajoute qu’il s’agit d’une espèce qui adapte sa démographie en fonction des destructions qu’elle subit. Ainsi, ce document relève, à l’issue d’une présentation détaillée et non contestée de l’écologie de cette espèce, que « les deux paramètres principaux à la base de la dynamique démographique de la population de choucas des tours sont, d’une part, la disponibilité en substrats de nidification et, d’autre part, la disponibilité en ressources trophiques de qualité ». Ses auteurs poursuivent en indiquant qu’il existe ainsi des alternatives, efficaces et pérennes, à la destruction de ces oiseaux, telles que l’obstruction des cheminées afin de réguler leur nidification, et la limitation de leur accès aux ressources agricoles afin de se nourrir. A ce dernier titre, ils évoquent le recours à l’utilisation de répulsifs, la limitation des accès aux tas d’ensilages, un assolement éloigné des sites urbanisés où ces oiseaux nidifient ou encore des pratiques de diversion, par agrainage ciblé, éloignées des semis. Du reste, ces approches alternatives à la destruction par tir ou par piégeage des choucas des tours ont été identifiées par les services préfectoraux depuis plusieurs années. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’à la date de l’arrêté contesté ces autres solutions aient connu un début de mise en œuvre significatif alors même qu’il est fait état de dégâts croissants sur les plantations malgré la croissance significative des quotas de destruction de ces oiseaux protégés les années précédant l’arrêté contesté. Enfin, si le conseil scientifique régional du patrimoine naturel de Bretagne n’a pas été consulté préalablement à l’arrêté contesté, il résulte de son avis étayé et défavorable émis le 10 février 2021 sur la demande précédente de dérogation de la FDSEA des Côtes-d'Armor tendant à la destruction de 15 000 choucas des tours par an entre 2021 et 2024, que ces alternatives sont identifiées et ont été présentées à plusieurs reprises les années précédentes par ce conseil scientifique. Il y est également déjà exposé que l’effet des mesures de destruction en litige est d’une efficacité très limitée, illustrée par la réitération de quotas de destruction majorée, et que « le risque d’augmenter le problème en dynamisant les populations de choucas est réel » dès lors que leur dynamique démographique est surtout liée au fait qu’ils trouvent aisément leur alimentation. Ainsi, tant ce rapport que cet avis, soulignent que la succession passée d’autorisations dérogatoires de destruction et d’effarouchement de ces oiseaux protégés ne permet pas la régulation attendue, obligeant les pouvoirs publics, au regard des départements du Morbihan, des Côtes-d'Armor et du Finistère, à multiplier ce type de décisions dérogatoires ainsi que les quotas d’abattage et d’effarouchement autorisés.
En outre, si le préfet fait valoir avoir examiné de nombreuses pistes avec ses partenaires et se prévaut d’un document intitulé « techniques de luttes contre les corvidés » et d’un rapport de stage de 2021 de l’école supérieure agronomique de Rennes, il ne les produit dans le cadre des présentes instances de sorte que le caractère insatisfaisant des solutions alternatives n’est pas démontré.
Il s’ensuit, que le préfet des Côtes-d’Armor ne démontre pas l’absence de solutions alternatives au prélèvement des choucas. Dans ces conditions, l’une des conditions prévues par l’article L. 411-2 du code de l’environnement n’étant pas remplie, le moyen tiré de la méconnaissance de celui-ci doit être accueilli.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que l’arrêté du 3 août 2022 portant dérogation à l’article L. 411-1 du code de l’environnement et autorisation de mettre en place des mesures d’effarouchement et de prélever 1 000 choucas des tours dans l’ensemble du département jusqu’au 16 septembre 2022 doit être annulé.
Sur les frais liés au litige :
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’association One Voice et non compris dans les dépens. En revanche, les conclusions présentées à ce titre par l’association Bretagne Vivante- SEPNB, l’association VivArmor Nature, l’association LPO Bretagne et l’association Groupe d’études ornithologiques des Côtes-d’Armor (GEOCA) qui ne sont pas représentées par un avocat et ne justifient pas avoir exposé de tels frais, doivent être rejetées.
D ÉC I D E :
Article 1er : L’arrêté du 3 août 2022 du préfet des Côtes-d’Armor portant dérogation à l’article L. 411-1 du code de l’environnement et autorisation de mettre en place des mesures d’effarouchement et de prélever 1 000 choucas des tours dans l’ensemble du département jusqu’au 16 septembre 2022 est annulé.
Article 2 : L’État versera à l’association One Voice la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l’association Bretagne Vivante-SEPNB et autres est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association One Voice, à l’association Bretagne Vivante-SEPNB, désignée représentante unique par les autres associations requérantes en application de l’article R. 411-5 du code de justice administrative, et au préfet des Côtes-d’Armor.
Une copie du présent jugement sera adressée à la Fédération Départementale des Syndicats d'Exploitants Agricoles (FDSEA) des Côtes-d’Armor.
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Vennéguès, président,
Mme Pellerin, première conseillère,
Mme Villebesseix, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.
La rapporteure,
signé
J. Villebesseix
Le président,
signé
P. Vennéguès
La greffière,
signé
I. Le Vaillant
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.