Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204955

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 30 septembre 2022, 3 mai 2023 et 19 juin 2023, la société Finis'Terrain, représentée par la SELARL Lexcap, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2022 par lequel le maire de la commune de Plabennec a refusé de lui délivrer un permis d'aménager un lotissement de 70 lots sur la parcelle cadastrée section AM n° 247 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Plabennec de lui délivrer le permis d'aménager sollicité dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande et de lui notifier une nouvelle décision dans les mêmes conditions de délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Plabennec le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté litigieux a été signé par une autorité incompétente ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'illégalité dès lors que :

- aucune règle du règlement du plan local d'urbanisme n'imposant de réaliser une opération unique sur l'ensemble de la zone 1AUH, l'administration ne pouvait lui opposer l'incompatibilité avec l'orientation d'aménagement et de programmation qui prévoit une opération d'aménagement d'ensemble ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation prévoyant de " conserver la vocation naturelle de la partie ouest du secteur pour en faire un espace de respiration et de loisir " étant située en dehors du projet litigieux, l'administration ne pouvait lui opposer la circonstance selon laquelle le projet ne permet pas d'aménager un espace de respiration et de loisirs ;

- l'administration ne pouvait lui opposer la circonstance selon laquelle le projet ne précise pas le nombre de logements locatifs sociaux dès lors que lorsqu'un dossier de demande de permis est incomplet, elle doit inviter le pétitionnaire à compléter son dossier, et qu'en tout état de cause, le projet prévoit plus de 18 % de logements sociaux ;

- l'administration ne pouvait lui opposer la circonstance selon laquelle le projet ne respecte pas les seuils de densité de l'orientation d'aménagement et de programmation, dès lors que la densité est supérieure à 25 logements par hectare ; l'administration ne pouvait se fonder sur la circonstance selon laquelle la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux de la tranche 2 n'a pas été produite dès lors qu'elle ne fait pas l'objet de la demande de permis litigieuse ;

- la substitution de motif demandée par la commune en défense ne saurait aboutir dès lors que le plan de composition respecte l'article 4.3.3. du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du pays des Abers.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 31 mars et 5 juin 2023, la commune de Plabennec, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les illégalités alléguées ne sont pas établies et sollicite une substitution de motifs, dès lors que le règlement écrit du lotissement méconnaît l'article 4.3.3. du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la de la communauté de communes du pays des Abers relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grondin,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Rouhaud, de la SELARL Lexcap, représentant la société Finis'Terrain, et de Me Jincq--Le Bot, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plabennec.

Une note en délibéré, présentée pour la société Finis'Terrain a été enregistrée le 19 décembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La société Finis'Terrain, spécialisée dans l'aménagement de terrain et la construction de lotissements, a déposé auprès des services municipaux de la commune de Plabennec, le 30 mai 2022 une demande de permis d'aménager relative à la réalisation d'un lotissement de 70 lots sur la parcelle cadastrée section AM n° 247, située dans la zone 1AUh du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays des Abers approuvé le 30 janvier 2020, et dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) 1 " secteur route du Cosquer - Plabennec ". Il s'agit de la troisième opération de lotissement dans le secteur après la réalisation des projet " Landouardon I " et " Landouardon II ". L'OAP n° 1 relative au " secteur route du Cosquer - Plabennec " couvre une surface de 162 448 m², et a notamment pour objectifs d'aménagement la poursuite de l'urbanisation du bourg en continuité de l'habitat existant, en prenant en compte les enjeux de mixité sociale, ainsi que l'intégration du projet dans l'environnement bâti et naturel et la réalisation d'un aménagement paysager de qualité. Elle comprend une partie est, classée en zone à urbaniser 1AUh, et une partie ouest, classée en zone naturelle et partiellement couverte par une zone humide. Le permis d'aménager sollicité a été refusé par un arrêté du maire de la commune de Plabennec du 5 août 2022 compte tenu de l'incompatibilité du projet avec l'OAP couvrant le secteur. Par la présente requête, la société Finis'Terrain demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'arrêté litigieux :

2. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 3 juin 2020, régulièrement notifié et affiché en mairie le même jour et publié au recueil des actes administratifs, le maire de la commune de Plabennec a donné délégation à M. A B, adjoint au maire et signataire de l'arrêté litigieux, à l'effet de signer, notamment, tous arrêtés relatifs au domaine de l'urbanisme, et toute décision en matière d'autorisations d'occupation des sols, aux nombres desquelles figurent les refus de permis d'aménager. Par ailleurs, il n'est pas établi que l'arrêté litigieux n'aurait pas été pris en lien avec le service instructeur mutualisé de la communauté de communes du pays des Abers. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté litigieux doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité des motifs du refus :

3. Aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. Pour apprécier la compatibilité d'un projet autorisé par un permis de construire avec une orientation d'aménagement et de programmation, il convient de rechercher si, au regard des caractéristiques concrètes du projet et des buts et contraintes de l'orientations d'aménagement et de programmation, ledit projet contrarierait la réalisation des objectifs poursuivis par cette orientation.

5. En l'espèce, à la date de la délivrance du permis d'aménager litigieux, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal applicable à la commune de Plabennec comprenait une OAP n° 1 relative au " secteur route du Cosquer - Plabennec ". Au titre de son programme, l'OAP prévoit notamment une vocation principale d'habitat, une densité minimale de 25 logements par hectare et une mixité sociale de 18 % de logements sociaux. Au titre des principes d'aménagement, l'OAP prévoit de " conserver la vocation naturelle de la partie Ouest du secteur pour en faire un espace de respiration et de loisir " et précise " opération d'aménagement d'ensemble ".

S'agissant du motif tiré de l'absence d'opération d'aménagement d'ensemble unique :

6. D'une part, aux termes des dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement () ".

7. Il résulte de ces dispositions que le plan local d'urbanisme peut prévoir que les autorisations de construction au sein d'une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu'il précise, lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du plan local d'urbanisme en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone.

8. D'autre part, le titre II du règlement du PLUi, relatif aux dispositions applicables à toutes les zones, comporte un chapitre A consacré aux dispositions règlementaires liées à des représentations graphiques spécifiques sur le plan de zonage. Le point 10 de ce chapitre, concernant les périmètres soumis à OAP au titre de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, précise que : " les constructions et installations projetées au sein de ces secteurs doivent être compatibles avec l'orientation d'aménagement et de programmation spécifique au secteur ". Par ailleurs, l'article 1AUH1 du règlement du PLUi dresse une liste des destinations et sous-destinations interdites, autorisées ou autorisées sous conditions en zone 1AUH. Il comporte des dispositions générales pour les constructions autorisées sous conditions telles que celles à destination d'habitation, précisant notamment qu'elles doivent être compatibles avec les principes fixés dans l'OAP. Enfin, le lexique du règlement du PLUi définit l'opération d'aménagement d'ensemble comme une " opération comportant plusieurs constructions (bâtiments et aménagements) implantées selon un schéma d'aménagement global cohérent ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le permis litigieux a été refusé au motif qu'il ne prévoit pas une opération d'aménagement d'ensemble unique sur l'ensemble du périmètre de l'OAP. En l'espèce, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent, pas plus du rapport de présentation du PLUi du Pays des Abers approuvé le 30 janvier 2020, et notamment pas de ses parties relatives à la cohérence des OAP avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, à la zone 1AUH et aux OAP, que " l'aménagement d'ensemble " doit s'entendre comme un aménagement unique. Toutefois, les OAP sectorielles du PLUi précisent, s'agissant des opérations d'aménagement d'ensemble, si elles doivent s'effectuer par tranche, ou par tranche au fur et à mesure de l'avancement des équipements de la zone. C'est ainsi, à titre d'exemple, que l'OAP 5 " Cosquer-Plabennec ", l'OAP 6 " Zone artisanale de Callac-Plabennec ", l'OAP 7 " Zone artisanale Penhoat-Plabennec " ainsi que la quasi-totalité des OAP de Plabennec dont celle en litige prévoient une " opération d'aménagement d'ensemble ", que l'OAP 4 " Goarem Goz - Kersaint - Plabennec " ou l'OAP 1 " Lia - Lannilis " prévoient un aménagement sous la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble par tranches, que l'OAP 3 " Gorréquéar - Lannilis ", l'OAP 11 " Kerlouis - Lannilis " prévoient un aménagement à réaliser au fur et à mesure de l'avancée des équipements de la zone, et que l'OAP 1 " Mengleuz Nord - Coat Méal ", l'OAP 2 " An Atill - Coat Meal " ou encore l'OAP 3 " Route de Karegarantez - Kersaint-Plabennec " prévoient un aménagement à réaliser par tranches ou au fur et à mesure de l'avancée des équipements de la zone, alors que l'OAP 2 concernant la route de Taraignon précise expressément que " l'aménagement par phase est autorisé uniquement sous réserve que chaque phase respecte la densité minimale de logements à l'hectare fixée dans l'OAP ". Il en résulte que, lorsque les auteurs du PLUi ont entendu prévoir la possibilité d'un aménagement en plusieurs phases dans certains secteurs couverts par une OAP, ils l'ont expressément indiqué dans les OAP sectorielles concernées, tandis que lorsqu'une OAP sectorielle indique sans autre précision que le secteur concerné doit faire l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, le règlement du PLUi, qui renvoie expressément aux OAP, doit être interprété comme interdisant qu'une opération puisse porter seulement sur une partie du secteur concerné.

10. En l'espèce, il est constant que le terrain d'assiette du projet litigieux est intégralement couvert par l'OAP 1 " secteur route du Cosquer - Plabennec ", laquelle prévoit au titre des principes d'aménagement un aménagement d'ensemble sans plus de précision. Il en résulte que le règlement du PLUi doit être regardé comme interdisant qu'une opération ne puisse porter que sur une partie seulement des terrains couverts par l'OAP. A ce titre, si la société Finis'Terrain se prévaut de ce que les deux premiers projets de lotissement ont été accordés alors qu'ils ne couvraient pas l'ensemble de l'OAP litigieuse, il est constant que les autorisations d'urbanisme relatives à ces deux projets ont été délivrées avant l'entrée en vigueur du PLUi du Pays des Abers. Par suite, c'est à bon droit que la commune de Plabennec a refusé de délivrer le permis d'aménager litigieux au motif que le projet d'aménagement ne portant pas sur l'ensemble du périmètre de l'OAP 1 " secteur route du Cosquer - Plabennec ", il est incompatible avec celle-ci.

S'agissant du motif tiré de l'absence de préservation de la zone naturelle et de la zone humide et de l'absence d'espace de respiration et de loisir :

11. La société requérante soutient que l'OAP prévoit de " conserver la vocation naturelle de la partie ouest du secteur pour en faire un espace de respiration et de loisirs ", que ce secteur est situé en dehors du projet litigieux et, partant, que l'administration ne pouvait lui opposer les circonstances selon lesquelles le projet ne permet ni d'aménager un espace de respiration et de loisirs, ni ne prévoit de gérer et préserver la zone humide. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que le projet devait porter sur l'intégralité du secteur de l'OAP et ne pouvait donc exclure la partie ouest couverte par l'OAP. Dans ces conditions, l'administration pouvait opposer au pétitionnaire la circonstance selon laquelle le projet ne prévoit ni d'aménager un espace de respiration et de loisirs dans la partie ouest du secteur de l'OAP, ni de gérer et préserver la zone humide située dans le même secteur, en incompatibilité avec l'OAP. Par suite, ce moyen doit être écarté.

S'agissant du motif tiré de l'absence du respect de l'objectif de mixité sociale :

12. L'OAP prévoit au titre de son programme un minimum de 18 % de logements sociaux. Si l'administration a opposé au pétitionnaire dans son arrêté litigieux le non-respect de cet objectif de mixité sociale, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire, que le projet porte sur la construction de 116 logements, dont 21 logements sociaux, ce qui représente 18,10 % des logements construits. Dans ces conditions l'administration, qui se borne à alléguer que les pièces de la demande ne permettent pas de calculer le nombre de logements sociaux sans aucunement en justifier, ne pouvait se fonder sur le non-respect du pourcentage de logements sociaux prévus par l'OAP pour refuser de délivrer le permis sollicité par la société Finis'Terrain.

S'agissant du motif tiré de l'absence du respect de l'objectif de densité :

13. L'OAP prévoit au titre de son programme une densité minimale de 25 logements par hectare. En l'espèce, si l'administration a retenu que cet objectif n'était pas rempli, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire, que le projet porte sur la construction de 116 logements sur un terrain de 38 709 mètres carrés, ce qui représente une densité de 29,97 logements par hectare. Dans ces conditions, l'administration ne pouvait pas se fonder sur le non-respect de la densité de logements par hectare prévue par l'OAP.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'administration pouvait à bon droit refuser de délivrer le permis d'aménager litigieux, aux seuls motifs qu'il contrarie les objectifs d'opération d'aménagement d'ensemble unique et de " conserver la vocation naturelle de la partie ouest du secteur pour en faire un espace de respiration et de loisir ". Dans ces conditions, le maire de la commune de Plabennec aurait pris la même décision s'il s'était uniquement fondé sur ces deux motifs. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à solliciter l'annulation de l'arrêté litigieux du 5 août 2022, sans qu'il soit besoin de statuer sur la demande de substitution de motif de la commune de Plabennec, présentée à titre subsidiaire.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la société Finis'Terrain, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction de la société requérante.

Sur les frais liés au litige :

16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Plabennec ou de la société requérante les sommes sollicitées par les parties au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Finis'Terrain est rejetée.

Article 2 : Le surplus de l'ensemble des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Finis'Terrain et à la commune de Plabennec.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2024.

Le rapporteur,

signé

T. Grondin

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.