Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2205937

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 novembre 2022 et 5 juillet 2023, la société DB Promotion, représentée par la SELARL Carnot Avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Concarneau a refusé de lui délivrer un permis en vue d'aménager 32 lots sur la parcelle cadastrée section ZW n° 22, ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux du 26 juillet 2022 et dirigé à l'encontre de cet arrêté ;

2°) d'enjoindre à la commune de Concarneau de lui délivrer le permis d'aménager sollicité dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Concarneau le versement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que l'arrêté litigieux :

- est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

- a été signé par une autorité incompétente ;

- est entaché d'illégalité dès lors que le service instructeur lui a demandé de produire une étude hydraulique qui n'est pas prévue par les dispositions des article R. 441-1 à R. 441-8-1 du code de l'urbanisme ;

- est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a pas tenu compte d'une étude hydraulique déposée le 23 juin 2022 ;

- est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que le projet respecte les dispositions de l'article 1AU 4.1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Concarneau ;

- est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que les atteintes à la sécurité et à la salubrité publique ne sont pas avérées ;

- est entaché d'un détournement de pouvoir au regard des demandes insistantes et surdimensionnées du service instructeur sur l'étude hydraulique.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 juin 2023 et 16 août 2023, la commune de Concarneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que la société DB Promotion soit condamnée à lui verser une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grondin,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Riou, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Concarneau.

Considérant ce qui suit :

1. La société DB Promotion, spécialisée dans l'activité de marchand de biens immobiliers, est propriétaire de la parcelle cadastrée section ZW n° 22, située sur le territoire de la commune de Concarneau, en zone AUc du règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune. Le 29 octobre 2021, elle a sollicité la délivrance d'un permis en vue d'aménager un lotissement de 32 lots sur cette parcelle. Par la présente requête, la société DB Promotion demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2022 par lequel le maire de cette commune a refusé de délivrer ce permis d'aménager, ainsi que la décision par laquelle il a implicitement rejeté son recours gracieux du 26 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 15 juillet 2020, régulièrement affiché à la mairie et transmis à la préfecture le 22 juillet suivant, le maire de la commune de Concarneau a donné délégation à M. A B, deuxième adjoint au maire chargé de l'urbanisme et signataire de l'arrêté litigieux, à l'effet de signer, notamment, les actes relatifs aux autorisations d'urbanisme, au nombre desquels figurent les permis d'aménager. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté litigieux doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ".

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux comporte les considérations de droit qui en constituent le fondement en visant les article L. 442-1 et suivants et R. 442-1 et suivants du code de l'urbanisme, le règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Concarneau et notamment les dispositions de la zone 1AUc, et en faisant état des articles 1AU 4.1 du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-2 du code de l'urbanisme qui constituent la base légale du refus. Il comporte également les considérations de fait le fondant ainsi que l'intégralité des motifs justifiant la décision litigieuse en précisant, d'une part, que l'atteinte à la sécurité et à la salubrité publique est caractérisée aux motifs que, pour la partie nord du projet, il n'y a pas de desserte en eau, et un débit insuffisant pour la défense incendie, et, pour la partie sud, il n'y a pas de réalisation d'un dispositif de défense incendie, et, d'autre part, que le projet méconnaît les dispositions de l'article 1AU 4.1 relatives à la desserte des constructions par les réseaux dès lors que l'étude hydraulique n'a pas démontré sa faisabilité en termes de desserte en eau potable. Ainsi, les considérations de droit et de fait sont suffisamment développées pour permettre à la société DB Promotion de saisir les motifs de l'arrêté et au juge d'exercer son contrôle en toute connaissance de cause. Dans ces conditions, la circonstance que l'arrêté fasse référence à " la partie la plus éloignée du lotissement " sans l'identifier clairement lorsqu'il apprécie l'absence de desserte en eau et l'insuffisance du débit pour assurer la défense incendie, n'est pas de nature à caractériser une insuffisante motivation.

6. En troisième lieu, d'une part, les informations et pièces à fournir par le pétitionnaire à l'appui d'une demande de permis d'aménager sont limitativement énumérées par les articles R. 441-1 à R. 441-8-4 du code de l'urbanisme, ainsi que par les articles R. 442-1 et suivants s'agissant de l'aménagement d'un lotissement, l'autorité administrative n'étant en droit d'exiger aucune autre information ou pièce, comme en dispose expressément l'article R. 441-8-2. Par ailleurs, l'administration n'a pas à vérifier l'exactitude des déclarations du pétitionnaire relatives à la consistance du projet, à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joints à la demande tels que limitativement définis par ces dispositions. Toutefois, dans l'hypothèse où le pétitionnaire, en réponse à une demande de pièces complémentaires, a fourni une pièce qui a été indûment demandée car ne figurant pas sur la liste limitative des pièces prévues par les dispositions du code de l'urbanisme, cette irrégularité n'est pas, par elle-même, de nature à entraîner l'illégalité de la décision de l'autorité administrative refusant de faire droit à la demande d'autorisation, mais l'administration ne peut légalement refuser l'autorisation demandée en se fondant sur la consistance du projet au vu d'une pièce ne relevant pas de cette liste limitative. En revanche, l'administration peut tenir compte d'une pièce librement produite par le pétitionnaire si elle est de nature à révéler une illégalité du projet.

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () ". Aux termes de l'article L. 424-2 du même code : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes des dispositions de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". L'article R. 423-23 de ce code dispose

que : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques () ".

8. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 423-19 : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article L. 423-22 du code de l'urbanisme dispose que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-38 de ce code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Enfin, l'article R. 423-39 de ce code dispose que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

9. Enfin, aux termes de l'article R. 423-40 : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39 ". Aux termes de l'article R. 423-41 dans sa rédaction applicable au litige : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction () ".

10. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis est tacitement accordé. A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision implicite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Lorsque l'administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d'une décision implicite de rejet si le pétitionnaire n'a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis litigieux a été initialement déposé le 29 octobre 2021, et complété le 10 novembre suivant, faisant en principe débuter le délai d'instruction porté à quatre mois dès lors que le projet se situe dans le périmètre de protection d'un monument historique. Toutefois, le 3 décembre 2021, soit dans le délai d'un mois, le service instructeur a adressé à la société pétitionnaire une demande de pièces manquantes comportant toutes les mentions requises par le code de l'urbanisme, au nombre desquelles ne figurait pas de demande de production d'une étude hydraulique. Dans le délai de trois mois suivant la réception de cette demande, la société pétitionnaire a complété son dossier le 7 mars 2022, faisant courir le délai d'instruction de 4 mois jusqu'au 7 juillet suivant. A ce titre, la circonstance que le service instructeur a, par courriel du 21 avril 2022, informellement sollicité des compléments au dossier de demande n'a eu aucun effet sur le délai d'instruction ainsi qu'il a été dit au point 10. Par ailleurs, il n'est pas contesté que cette nouvelle demande ne portait pas plus sur la production d'une étude hydraulique. Dans ces conditions, la société pétitionnaire doit être regardée comme ayant produit cette étude librement et spontanément lors de l'envoi de compléments de pièces le 13 mai 2022. Par suite, elle n'est pas fondée à reprocher au service instructeur d'avoir sollicité de sa part la fourniture d'une pièce non requise par le code de l'urbanisme, ni à celui-ci d'en avoir tenu compte dès lors qu'elle est de nature à révéler des illégalités entachant le projet ainsi qu'il est dit au point 6.

12. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que parmi les pièces produites par la société pétitionnaire le 7 mars 2022 figurait la 4ème version de l'étude hydraulique librement produite. Une 5ème version de cette étude a été envoyée à l'administration à l'occasion des compléments du 13 mai 2022 ainsi qu'en atteste le tampon figurant sur l'étude. En revanche, si la société pétitionnaire produit dans le cadre de la présente instance une 7ième version de cette étude datée du mois de juin 2022, et démontre qu'elle a échangé par courriels avec le service instructeur, il n'est pas établi que cette étude ait été formellement produite pour être incluse dans le dossier de demande soumis à l'appréciation de l'autorité compétente, ce dossier étant en tout état de cause réputé complet depuis le 7 mars 2022. Par suite, l'administration n'avait pas à en tenir compte.

13. En cinquième lieu, il appartient à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

14. D'une part, l'article 1AU 4 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Concarneau dispose que : " () Toute construction ou installation nouvelle qui requiert une alimentation en eau doit être desservie par une conduite de distribution de caractéristiques suffisantes et raccordée au réseau collectif d'adduction d'eau sous pression. Défense incendie : Pour les lotissements et les permis groupés et en cas d'insuffisance du réseau public d'adduction d'eau potable, il pourra être exigé du pétitionnaire la réalisation d'un dispositif de défense incendie nécessaire et adapté à la sécurité du projet qu'il présente. () Les eaux pluviales (toiture et aires imperméabilisées) doivent être évacuées sur le terrain d'assise de la construction. Les dispositifs de récupération des eaux pluviales pour un usage domestique sont recommandés. Le raccordement au réseau public d'eaux pluviales ne sera accepté qu'en cas de difficultés techniques pour l'absorption sur le terrain et après accord express de l'autorité compétente. Dans le cas de lotissement ou d'opération groupée, il pourra être demandé le dimensionnement des réseaux et ouvrages nécessaires à la collecte des eaux de l'opération et des eaux issues de l'amont de l'opération () ".

15. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

16. Lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. Les risques d'atteinte à la sécurité publique qui, en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, justifient le refus d'un permis de construire ou son octroi sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis d'aménager sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

17. En l'espèce, pour soutenir que le projet d'aménagement litigieux respecterait ces dispositions, la société requérante s'appuie exclusivement sur la dernière version de l'étude hydraulique n° 7 datant du mois de juin 2022, faisant état de modifications de nature à rendre le projet conforme aux exigences de l'article 1AU 4.1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme et à dissiper tous les risques d'atteinte à la salubrité et la sécurité publiques. Néanmoins, cette version de l'étude hydraulique ne figurait pas formellement au dossier de demande de permis d'aménager au vu duquel la décision de refus litigieuse a été prise. A l'inverse, l'étude hydraulique n° 5 qui est la dernière versée aux pièces du dossier de demande de permis d'aménager, atteste de ce que le point le plus éloigné du lotissement n'était pas desservi en eau, de ce que le débit d'eau nécessaire pour assurer la défense incendie n'était pas garanti, et de ce qu'il n'y avait pas de desserte en eau potable de tous les lots. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet respectait les dispositions de l'article 1AU 4 du règlement écrit du plan local d'urbanisme, ou que l'arrêté litigieux est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en soutenant que les atteintes à la sécurité et à la salubrité publique n'étaient pas avérées.

18. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le refus de permis d'aménager reposerait sur des motifs étrangers à toute considération d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Concarneau a refusé de délivrer le permis d'aménager sollicité par la société DB Promotion, ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux du 26 juillet 2022 et dirigée à l'encontre de cet arrêté. Par suite, la requête doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

20. Le présent jugement rejette les conclusions d'annulation présentées par la société DB Promotion. Par suite, il y a également lieu de rejeter ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

21. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 3 500 euros sollicitée par la société requérante au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Concarneau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

22. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société DB Promotion la somme de 2 500 euros sollicitée par la commune de Concarneau au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société DB Promotion est rejetée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de l'ensemble des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société DB Promotion et à la commune de Concarneau.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

T. Grondin

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2205937