Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2206092

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 décembre 2022 et le 25 avril 2023, sous le n° 2206092, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté du 28 mars 2019 par lequel le maire de la commune de Loperhet a délivré à Mme F D un permis de construire une maison individuelle sur un terrain cadastré section A n° 59 situé lieudit " Creisquer Traon Elorn ".

Il soutient que :

- le déféré n'est pas tardif, l'arrêté du 28 mars 2019 a été remis en vigueur à la suite de l'annulation, par un jugement du 23 septembre 2022, de son retrait par le maire de la commune de Loperhet et cet arrêté n'a été reçu à la préfecture que le 2 novembre 2022 ; cet arrêté pouvait faire l'objet d'un déféré ;

- l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, notamment compte tenu des orientations du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest qui détermine les critères d'identification des villages et agglomérations et en définit la localisation.

Par un mémoire, enregistré le 18 avril 2023, Mme F D, représentée par Me Vallantin, conclut au rejet de la requête et à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré est tardif en application de l'avis du Conseil d'Etat n° 419204 du 26 juillet 2018 ; le délai de recours a expiré le 2 juin 2019 et au plus tard le 22 novembre 2022 deux mois après le jugement n° 1903688 du 23 septembre 2022 ; le préfet ne pouvait présenter deux recours successifs ; la requête n'a pas été présentée dans le délai fixé par les articles L. 2131-2 et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

- le déféré est infondé alors que le schéma de cohérence territoriale du pays de Brest est illégal pour n'avoir pas classé le secteur de Creisquer Traon Elorn en tant que zone urbanisée et que la parcelle, équipée et desservie, est située en continuité d'une zone déjà urbanisée classée en zone Uhd par le plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2023, la commune de Loperhet, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, indique qu'elle entend s'en remettre à la sagesse du tribunal et conclut à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 décembre 2022 et le 25 avril 2023, sous le n° 2206093, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté du 28 mars 2019 par lequel le maire de la commune de Loperhet a délivré à Mme C D un permis de construire une maison individuelle sur un terrain cadastré section A n° 59 situé lieudit " Creisquer Traon Elorn ".

Il soutient que :

- le déféré n'est pas tardif, l'arrêté du 28 mars 2019 a été remis en vigueur à la suite de l'annulation, par un jugement du 23 septembre 2022, de son retrait par le maire de la commune de Loperhet et cet arrêté n'a été reçu à la préfecture que le 2 novembre 2022 ; cet arrêté pouvait faire l'objet d'un déféré ;

- l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, notamment compte tenu des orientations du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest qui détermine les critères d'identification des villages et agglomérations et en définit la localisation.

Par un mémoire, enregistré le 18 avril 2023, Mme C D, représentée par Me Vallantin, conclut au rejet de la requête et à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré est tardif en application de l'avis du Conseil d'Etat n° 419204 du 26 juillet 2018 ; le délai de recours a expiré le 2 juin 2019 et au plus tard le 22 novembre 2022 deux mois après le jugement n° 1903688 du 23 septembre 2022 ; le préfet ne pouvait présenter deux recours successifs ; la requête n'a pas été présentée dans le délai fixé par les articles L. 2131-2 et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

- le déféré est infondé alors que le schéma de cohérence territoriale du pays de Brest est illégal pour n'avoir pas classé le secteur de Creisquer Traon Elorn en tant que zone urbanisée et que la parcelle, équipée et desservie, est située en continuité d'une zone déjà urbanisée classée en zone Uhd par le plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2023, la commune de Loperhet, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, indique qu'elle entend s'en remettre à la sagesse du tribunal et conclut à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

III. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 décembre 2022 et le 21 avril 2023, sous le n° 2206094, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté du 25 février 2019 par lequel le maire de la commune de Loperhet a délivré à M. et Mme E et A B un permis de construire une maison individuelle sur un terrain cadastré section A n° 101 situé lieudit " Gorrequer Traon Elorn " route de Pennantrein.

Il soutient que :

- le déféré n'est pas tardif, l'arrêté du 25 février 2019 a été remis en vigueur à la suite de l'annulation, par un jugement du 23 septembre 2022, de son retrait par le maire de la commune de Loperhet et cet arrêté n'a été reçu à la préfecture que le 2 novembre 2022 ; cet arrêté pouvait faire l'objet d'un déféré ;

- l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, notamment compte tenu des orientations du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest qui détermine les critères d'identification des villages et agglomérations et en définit la localisation.

Par un mémoire, enregistré le 7 avril 2023, M. et Mme E et A B, représentés par Me Vallantin concluent au rejet de la requête et à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le déféré est tardif en application de l'avis du Conseil d'Etat n° 419204 du 26 juillet 2018 ; le délai de recours a expiré le 2 juin 2019 et au plus tard le 22 novembre 2022 deux mois après le jugement n° 1903688 du 23 septembre 2022 ; le préfet ne pouvait présenter deux recours successifs ; la requête n'a pas été présentée dans le délai fixé par les articles L. 2131-2 et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

- le déféré est infondé alors que le schéma de cohérence territoriale du pays de Brest est illégal pour n'avoir pas classé le lieudit " Gorrequer Traon Elorn " en tant que zone urbanisée et que la parcelle, équipée et desservie, est située à l'intérieur d'une zone déjà urbanisée classée en zone Uhd par le plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2023, la commune de Loperhet, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, indique qu'elle entend s'en remettre à la sagesse du tribunal et conclut à et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le jugement nos 1903687, 1903688 du 23 septembre 2022 du tribunal ;

- le jugement no 1903578 du 23 septembre 2022 du tribunal.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Blanquet, substituant la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Loperhet, et de Me Vallantin, représentant Mmes D ainsi que M. et Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Mmes C et F D ont déposé chacune, le 11 décembre 2018, une demande de permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section A n° 59 située lieudit " Creisquer Traon Elorn " classée en zone UHd au plan local d'urbanisme de la commune de Loperhet approuvé le 15 mai 2008. Les permis sollicités leur ont été délivrés par des arrêtés du 28 mars 2019. A la suite du recours gracieux du sous-préfet de Brest exercé dans le cadre du contrôle de légalité, le maire de la commune de Loperhet a, par des arrêtés du 20 mai 2019, retiré ces permis de construire.

2. Mme B, propriétaire sur le territoire de la commune de Loperhet d'une parcelle cadastrée section A n° 101 située lieudit " Gorrequer Traon Elorn ", classée pour partie en zone NPs et pour partie en zone UHc par le plan local d'urbanisme communal approuvé le 15 mai 2008, a déposé avec son mari, le l6 décembre 2018, une demande de permis de construire une maison d'habitation. Le permis sollicité a été délivré par un arrêté du 25 février 2019. A la suite du recours gracieux du sous-préfet de Brest exercé dans le cadre du contrôle de légalité, le maire de la commune de Loperhet a, par un arrêté du 16 mai 2019, retiré le permis de construire qui avait été délivré à M. et Mme B.

3. Les décisions du 16 mai 2019 et du 20 mai 2019 retirant ces arrêtés ont été respectivement contestées par M. et Mme B et par Mmes C et F D. Par des jugements du 23 septembre 2022 le tribunal administratif de Rennes a annulé ces arrêtés de retrait en raison de l'absence de toute motivation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Prenant acte de ces annulations, le maire de la commune de Loperhet a transmis le 2 novembre 2022 au préfet du Finistère, au titre du contrôle de la légalité, les arrêtés du 25 février 2019 et du 28 mars 2019 rétablis à la suite des jugements du tribunal. Le préfet du Finistère défère, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'arrêté du 25 février 2019 et les deux arrêtés du 28 mars 2019 du maire de la commune de Loperhet accordant des permis de construire respectivement à M. et Mme B à Mmes C et F D. Ces déférés du préfet du Finistère, enregistrés sous les nos 2206092, 2206093 et 2206094, présentent à juger des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur la recevabilité des déférés du préfet du Finistère :

4. Aux termes de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : " I.- Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : () / 6° Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l'urbanisme ; / II.- () La transmission des décisions individuelles intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes. ". Aux termes de l'article L. 2131-6 de ce code : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (). ".

5. Lorsqu'une décision créatrice de droits est remise en vigueur du fait de l'annulation de son retrait par le juge administratif et a pour auteur l'une des autorités mentionnées à l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, il appartient à cette autorité de transmettre cette décision au représentant de l'Etat dans le département dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement d'annulation. Le préfet dispose alors de la possibilité de déférer au tribunal administratif la décision ainsi remise en vigueur du fait de cette annulation s'il l'estime contraire à la légalité, dans les conditions prévues à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

6. Il ressort des pièces des dossiers et ainsi que précisé au point 3, que les décisions du 16 mai 2019 et du 20 mai 2019 du maire de la commune de Loperhet retirant les arrêtés du 25 février et du 28 mars 2019 accordant des permis de construire à M. et Mme B ainsi qu'à Mmes D ont été annulées par des jugements du 23 septembre 2022 du tribunal administratif de Rennes. Ces trois arrêtés, ainsi remis en vigueur, ont été reçus à la préfecture du Finistère le 2 novembre 2022. Le préfet du Finistère, qui disposait d'un délai de deux mois à compter de cette date en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales pour déférer ces permis de construire, a saisi le tribunal dans ce délai par des requêtes enregistrées le 5 décembre 2022. Dès lors, les déférés du préfet du Finistère n'étaient pas tardifs et les pétitionnaires ne peuvent utilement invoquer le principe de sécurité juridique, alors que seules les décisions de retrait des permis de construire du maire de Loperhet ont été annulées par le tribunal et que le préfet conservait la possibilité de déférer les permis de construire ainsi rétablis. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par les pétitionnaires ne peuvent être accueillies.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et les demandes de permis de construire ayant été déposée au mois de décembre 2018, les dispositions du V citées au point 2 sont applicables en l'espèce.

8. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

9. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du pays de Brest, approuvé le 19 décembre 2018 puis modifié le 22 octobre 2019, précise les modalités d'application de la loi littoral et notamment les dispositions permettant d'identifier les villages comme des " secteurs d'au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques ". Il distingue des villages ne pouvant faire l'objet que d'une densification et ceux pouvant faire l'objet d'une extension en continuité de l'urbanisation. Il définit les secteurs déjà urbanisés comme correspondant à des entités dont " l'emprise est située à plus de 50 % hors espaces proches du rivage et composés d'au moins une vingtaine de constructions principales à usage d'habitation, groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti, présentant un potentiel constructible inférieur à l'existant, structurées autour de voies publiques et desservies par des réseaux d'eau, d'électricité et de collecte des déchets ". Ces dispositions, qui ne sont pas incompatibles avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, identifient la commune de Loperhet et le secteur de Rostiviec comme des villages et " Le Carn ", " Keranc'hoat ", " Goarem Goz " comme les seuls secteurs déjà urbanisés au sein de la commune de Loperhet.

10. En l'espèce, la parcelle cadastrée section A n° 59 située lieudit " Creisquer Traon Elorn " devant accueillir les constructions autorisées par les permis de construire délivrés à Mmes D et la parcelle cadastrée section A n° 101 située lieudit " Gorrequer Traon Elorn " appartenant à Mme B, se trouvent à l'extérieur des villages et secteurs déjà urbanisés identifiés par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest.

11. Le lieu-dit " Gorrequer Traon Elorn " est composé d'une quarantaine de constructions, implantées de manière éparse principalement sur des parcelles de superficies importantes et comprend en son sein plusieurs terrains non bâtis. Ce secteur ne présente ainsi pas un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le regarder comme étant une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. En outre, il est éloigné de l'agglomération de Loperhet, dont il est distant de plus de trois kilomètres et se trouve par ailleurs séparé de toute autre forme d'urbanisation par de vastes parcelles présentant un caractère agricole et naturel. Dès lors, autoriser une construction au sein de ce lieudit est de nature à constituer une extension de l'urbanisation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le préfet du Finistère est fondé à soutenir que l'arrêté du 25 février 2019 par lequel le maire de la commune de Loperhet a accordé à M. et Mme B un permis de construire une maison individuelle sur le terrain cadastré section A n° 101 situé lieu-dit " Gorrequer Traon Elorn " a été délivré en méconnaissance des dispositions de loi littoral telles qu'elles résultent de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

12. Enfin, le terrain appartenant à Mme D, cadastré section A no 59, lieu-dit " Creisquer Traon Elorn ", est situé dans un secteur comportant moins d'une quinzaine de constructions implantées sur de vastes parcelles et s'ouvrant, sur l'ensemble de ses côtés, sur de larges espaces à dominante naturelle. Dès lors, autoriser une construction au sein de ce lieudit est de nature à constituer une extension de l'urbanisation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le préfet du Finistère est également fondé à soutenir que les deux arrêtés du 28 mars 2019 par lesquels le maire de la commune de Loperhet a accordé à Mmes D deux permis de construire une maison individuelle sur un terrain cadastré section A n° 59 situé lieu-dit " Creisquer Tron Elorn " a été délivré en méconnaissance des dispositions de loi littoral telles qu'elles résultent de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les arrêtés du 25 février 2019 et du 28 mars 2019 du maire de la commune de Loperhet doivent être annulés.

Sur les frais liés au litige :

14. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Loperhet ainsi que par Mmes D et M. et Mme B doivent, dès lors, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés du 25 février 2019 et du 28 mars 2019 du maire de la commune de Loperhet délivrant des permis de construire à M. et Mme B et à Mmes D sont annulés.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Loperhet ainsi que par M. et Mme B et Mmes D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Finistère, à la commune de Loperhet, à Mme C D, à Mme F D et à M. et Mme E et A B.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Brest en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 8 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2024.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseur le plus ancien,

signé

F. Bozzi

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2206092, 2206093, 2206094