Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2206487

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2022, 18 décembre 2024 et 8 janvier 2025, M. B A, représenté par Me Leroux (SCP Marion Leroux Sibillote English Courcoux), demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 octobre 2022 par lequel le préfet du Finistère l'a mis en demeure de régulariser la situation administrative des plans d'eau lui appartenant situés au lieu-dit " Pont ar Minihy " à Plougéat-Guérand ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué a été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il se fonde sur le rapport de manquement administratif du 24 août 2022 qui est lui-même irrégulier au regard des dispositions du 1° de l'article L. 171-1 et de l'article L. 171-2 du code de l'environnement ;

- il est devenu sans objet s'agissant du second plan d'eau de 130 m² créé en 1999, dès lors qu'il a procédé aux travaux de remise en conformité et de comblement ;

- l'action administrative pour constater l'infraction au droit de l'environnement est prescrite en application de l'article 2262 du code civil, désormais codifié à l'article 2224 du même code, dès lors que la légalité du premier plan d'eau n'a jamais été remise en cause par l'autorité administrative entre la réception par le préfet du bon pour accord de l'entrepreneur pour réaliser les travaux à la suite de sa demande de pièce du 16 décembre 1997 et la mise en demeure du 27 avril 2021 ; en tout état de cause, le principe de sécurité juridique s'oppose à la remise en cause de la légalité de ce plan d'eau dont la situation est consolidée par l'effet du temps ;

- il méconnaît les dispositions du II de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, dès lors que les plans d'eau sont réputés déclarés ou autorisés compte tenu de l'autorisation qui lui a été accordée en 1981 par l'entrepreneur en charge des travaux pour les créer, de la confirmation de l'existence de cette autorisation par la télécopie de l'administration du 16 décembre 1997 et de l'absence d'interdiction qui lui a été opposée par l'administration ; en tout état de cause, la transmission de cette autorisation en réponse à la demande de l'administration du 16 décembre 1997 emporte déclaration du plan d'eau ou, à tout le moins, autorisation tacite ou non-opposition tacite à déclaration.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 octobre 2023, 24 décembre 2024 et 22 janvier 2025, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La commune de Plouégat-Guérand, représentée par Me Lahalle (selarl Lexcap), a présenté des observations, enregistrées le 23 décembre 2024.

La procédure a été communiquée à la commune de Lanmeur qui n'a pas produit d'observations.

Le 11 juin 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de constater que le plan d'eau d'une surface de 130 m² créée en 1999 ayant été supprimé, il n'y a plus lieu de statuer sur le litige en tant qu'il porte sur ce plan d'eau.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pellerin,

- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,

- les observations de Me Degouey, représentant M. A,

- et les observations de Me Peres, représentant la commune de Plouégat-Guérand.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, propriétaire d'un bien situé au lieu-dit " Pont ar Minihy " à Plouégat-Guérand, a réalisé, un premier plan d'eau, en 1981, d'une surface de 380 m² sur la parcelle cadastrée C n° 567 et d'un second plan d'eau en 1999, d'une surface de 130 m² sur la parcelle cadastrée A n° 311. Ces plans d'eau sont connectés au cours d'eau du Locquirec qui traverse le terrain de M. A. Par un courrier du 20 mars 2003, le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt du Finistère, constatant que le second plan d'eau méconnaît la règlementation sur l'eau, lui a notamment ordonné de cesser immédiatement les travaux de remblais et de mise en eau de ce plan d'eau. Lors d'une visite sur place du 15 mars 2021, l'inspecteur de l'environnement au service eau et biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer du Finistère a constaté la présence des deux plans d'eau. Par un courrier du 27 avril 2021, le directeur départemental des territoires et de la mer du Finistère a demandé à M. A de régulariser la situation administrative de ces plans d'eau en les supprimant ou en les déconnectant du ruisseau du Locquirec par le dépôt d'un dossier de déclaration. Après avoir manifesté son souhait de régulariser la situation selon cette seconde solution, qui s'inscrivait également dans le cadre d'un projet de restauration des milieux aquatiques sur le bassin versant du ruisseau de Locquirec porté par Morlaix Communauté, M. A a renoncé à cette décision en 2022. Par un courrier du 24 août 2022, le directeur départemental des territoires et de la mer du Finistère a notifié à M. A un rapport de manquement administratif fondé sur la visite sur site effectuée le 15 mars 2021 et l'a invité à faire valoir ses observations, ce que l'intéressé a fait par un courrier du 19 septembre 2022. Par un arrêté du 7 octobre 2022, notifié le 24 octobre suivant, dont M. A demande l'annulation, le préfet du Finistère l'a mis en demeure de régulariser la situation en déposant un dossier de déclaration portant sur la déconnexion des deux plans d'eau avec le cours d'eau du Locquirec.

Sur l'étendue du litige :

2. Aux termes de l'article L. 171-11 du code de l'environnement : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, () sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. ".

3. Il résulte des dispositions de l'article L. 171-11 du code de l'environnement que les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 de ce code, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge de ce contentieux de pleine juridiction de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l'autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue. Lorsque l'autorité administrative, dans le cas où des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés irrégulièrement, met en demeure l'intéressé de régulariser sa situation, sur le fondement des dispositions de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, l'exécution complète des mesures ou formalités prescrites par cette mise en demeure prive d'objet le recours tendant à son annulation, sur lequel il n'y a, dès lors, plus lieu de statuer.

4. Il est constant que l'arrêté attaqué portant mise en demeure de régulariser la création des plans d'eau sur la propriété de M. A a été édicté sur le fondement de l'article L. 171-7 du code de l'environnement. M. A soutient, en cours d'instance, avoir procéder aux travaux de mise en conformité et de comblement du plan d'eau crée en 1999 d'une surface de 130 m². Le préfet du Finistère ne conteste pas ce fait. Ainsi, à la date du présent jugement, ce plan d'eau n'existe plus et prive d'effet juridique l'obligation de régulariser sa création par le dépôt d'un dossier de déclaration. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté portant mise en demeure de régulariser le plan d'eau d'une surface de 130 m² crée en 1999 sont devenues sans objet à la date du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Aux termes de l'article L. 171-1 du code de l'environnement dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " I. ' Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles prévus à l'article L. 170-1 ont accès :/ 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépôt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code ; / 2° Aux autres lieux, à tout moment, où s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités soumises aux dispositions du présent code ; () /II. ' Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles ne peuvent avoir accès aux domiciles et à la partie des locaux à usage d'habitation qu'en présence de l'occupant et avec son assentiment. ". Selon l'article L. 171-2 du même code : " I. ' Lorsque l'accès aux lieux mentionnés aux 1° et 3° du I de l'article L. 171-1 est refusé aux agents, que la personne ayant qualité pour autoriser l'accès ne peut être atteinte ou lorsque les conditions d'accès énoncées au II du même article ne sont pas remplies, les visites peuvent être autorisées par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux ou les locaux à visiter. ".

6. Il résulte de l'instruction que le rapport de manquement administratif du 24 août 2022, qui constitue le fondement de l'arrêté attaqué, a été établi à l'issue d'une visite sur site réalisée le 15 mars 2021 par un inspecteur de l'environnement au service eau et biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer du Finistère au cours de laquelle ce dernier a constaté la présence notamment du plan d'eau réalisé en 1981. Ce dernier, créé dans une propriété privée, est ainsi situé dans un espace clos au sens des dispositions du 1° de l'article L. 171-1 du code de l'environnement, dont l'accès n'est pas subordonné à l'autorisation préalable du propriétaire, celle-ci étant requise seulement pour l'accès au domicile et aux parties dédiées à l'habitation. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté attaqué en raison de l'illégalité du rapport de manquement administratif précité doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant de la prescription de l'action administrative contre le plan d'eau créé en 1981 :

7. M. A soutient que l'action de l'administration pour constater la création illégale du plan d'eau est prescrite eu égard au délai écoulé entre la réception par le préfet du bon pour accord de l'entrepreneur pour réaliser les travaux à la suite de sa demande de pièce du 16 décembre 1997 et la mise en demeure de régulariser la situation administrative de ce plan d'eau qui lui a été adressée par un courrier du 27 avril 2021 ainsi que l'absence de remise en cause de cet aménagement par l'administration pendant cette période. Toutefois, il est constant que le plan d'eau, créé par M. A en 1981, est connecté au ruisseau du Locquirec dont l'état biologique " médiocre " doit atteindre un bon état écologique à l'horizon 2027 en application du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne approuvé le 18 mars 2022. En refusant de déconnecter son plan d'eau à ce ruisseau, le requérant maintient un risque d'atteinte à la qualité des eaux de ce ruisseau que les articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement ont pour objet de parer. Dans ces conditions, les pouvoirs de police spéciale conférés par la loi à l'autorité administrative peuvent, par leur objet et leur nature mêmes, être exercés par celle-ci à toute époque. Par suite, le moyen tiré de la prescription de l'action de l'administration doit être écarté.

S'agissant de l'atteinte à la sécurité juridique de la situation :

8. M. A ne peut utilement soutenir que le principe de sécurité juridique s'oppose à ce que la création du plan d'eau en 1981 soit remise en cause par le courrier du 27 avril 2021 cité au point précédent, dès lors que le principe de sécurité juridique s'applique au délai de recours juridictionnel formé contre une décision administrative individuelle et n'a pas pour finalité de " régulariser " un ouvrage réalisé irrégulièrement par l'effet de l'écoulement du temps. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte à la sécurité juridique de la situation doit être écarté.

S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 214-6 du code de l'environnement pour le plan d'eau créé en 1981 :

9. Aux termes de l'article L. 214-6 du code de l'environnement : " () II.- Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre. () ".

10. Aux termes de l'article 103 de l'ancien code rural dans sa version en vigueur de 1964 à 2000 : " L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux. () ". Selon l'article 106 du même code : " () aucun ouvrage destiné à l'établissement d'une prise d'eau, () ne peut être entrepris dans un de ces cours d'eau sans l'autorisation de l'administration. () ". Selon l'article 107 du même code : " Les préfets statuent après enquête sur les demandes. () ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'établissement d'ouvrages intéressant le régime ou le mode d'écoulement des eaux était subordonné à l'autorisation du préfet.

11. Il résulte de l'instruction que M. A, en réponse à une télécopie de l'administration du 16 mars 1997, lui a transmis le courrier de l'entreprise du 1er juin 1981 qui a réalisé les travaux de création du plan d'eau faisant état de son accord pour les effectuer. D'une part, cet accord de l'entrepreneur ne peut valoir autorisation explicite de l'administration pour créer ce plan d'eau, ce dernier étant subordonné à la délivrance d'une autorisation administrative en application des dispositions combinées des articles 103, 106 et 107 de l'ancien code rural qui étaient en vigueur en 1981 et pas seulement à un accord de l'entrepreneur ainsi que le soutient M. A. D'autre part, si le requérant se prévaut de l'existence d'une autorisation tacite de créer ce plan d'eau née du silence gardé par l'administration à la suite de la transmission du courrier du 1er juin 1981 précité, il n'assortit son allégation d'aucune précision notamment sur le texte législatif ou réglementaire qui permet d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, la création d'un plan d'eau était subordonnée à l'obtention d'une autorisation administrative préalable ainsi qu'il a été dit, de sorte que M. A ne peut utilement soutenir que la transmission du courrier du 1er juin 1981 valait déclaration de la création du plan d'eau. Dans ces conditions, M. A, qui ne conteste pas être dépourvu d'un droit fondé en titre, n'est pas fondé à soutenir que la création du plan d'eau en 1981 est réputée déclarée ou autorisée en application de l'article L. 214-6 du code de l'environnement.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet du Finistère du 7 octobre 2022 en tant qu'il porte sur le plan d'eau créé en 1981 d'une surface de 380 m² doivent être écartées.

Sur les frais liés au litige :

13. L'auteur d'observations n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en tout état de cause, obstacle à ce que la somme que la commune de Plouégat-Guérand demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. A.

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Finistère du 7 octobre 2022 portant mise en demeure de régulariser la situation administrative du plan d'eau crée en 1999 d'une surface de 130 m² sur la parcelle cadastrée A n° 311.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Plouégat-Guérand présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à la commune de Plouégat-Guérand, à la commune de Lanmeur et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet du Finistère.

Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Berthon, président,

Mme Thalabard, première conseillère,

Mme Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe, le 10 juillet 2025.

La rapporteure,

signé

C. PellerinLe président,

signé

E. BerthonLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.