Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2303860

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 19 juillet 2023, 2 décembre 2024 et 16 décembre 2024, M. A B, représenté par la SELARL Lexcap, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Penmarc'h a procédé au retrait de son arrêté du 24 octobre 2022 autorisant la société Terravia à aménager 21 lots à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section ZM n° 148, et a refusé le permis d'aménager sollicité ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Penmarc'h le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que sa requête est recevable, et notamment qu'il a intérêt pour agir, et que l'arrêté litigieux :

- n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- procède au retrait d'un arrêté octroyant un permis d'aménager plus de trois mois suivant son édiction, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 425-5 du code de l'urbanisme ;

- méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'assiette du projet est situé au sein de l'agglomération de la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2024, la commune de Penmarc'h, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable dès lors que M. B est dépourvu de tout intérêt pour agir, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grondin,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Messeant, de la SELARL Lexcap, représentant M. B, et de Me Riou, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Penmarc'h.

Considérant ce qui suit :

1. M. B est propriétaire de la parcelle cadastrée section ZM n° 148, située sur le territoire de la commune de Penmarc'h, en zone Uc du règlement écrit du plan local d'urbanisme de cette commune. Le 29 juin 2022, la société Terravia a déposé une demande en vue d'aménager cette parcelle et d'y édifier 21 lots à usage d'habitation. Ce permis d'aménager a été délivré par un arrêté du maire de la commune de Penmarc'h du 24 octobre 2022. Par la présente requête, M. B demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Penmarc'h a procédé au retrait de son arrêté du 24 octobre 2022 et a refusé de délivrer le permis d'aménager sollicité au motif que le projet constitue une extension de l'urbanisation sur un terrain d'assiette qui n'est pas situé en continuité de l'agglomération du bourg, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il demande également au tribunal d'annuler la décision rejetant implicitement son recours gracieux du 20 mars 2023.

Sur les conclusions d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (). ". L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales. / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. (). ". Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

3. D'une part, la décision portant retrait d'un permis d'aménager est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. D'autre part, le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis que l'autorité administrative entend rapporter.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des visas de l'arrêté attaqué, que la société Terravia a été invitée à présenter ses observations orales le 10 janvier 2023, ce qu'elle a effectivement fait le 17 janvier suivant. Par ailleurs, cette société a présenté la demande de permis d'aménager en son seul nom et bénéficie seule du permis d'aménager litigieux, qui n'est donc créateur de droits qu'à son encontre. Or, ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'administration n'est tenue de respecter la procédure contradictoire qu'à l'encontre du titulaire du permis de construire ou d'aménager. Dans ces conditions, M. B ne peut utilement soutenir qu'il n'a pas été mis à même de présenter ses observations préalablement au retrait litigieux en qualité de propriétaire du terrain d'assiette du projet. Par suite, ce moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". L'article R. 423-19 de ce code dispose que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-22 du même code dispose que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Enfin, aux termes des dispositions de l'article L. 424-5 dudit code : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire () ".

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, si la société Terravia a déposé sa demande de permis d'aménager le 29 juin 2022, l'administration lui a adressé une demande de pièces complémentaires le lendemain, soit dans le délai d'un mois qui lui était imparti. Il n'est pas contesté, ainsi que cela est mentionné dans les visas de l'arrêté du 24 octobre 2022, que la société pétitionnaire a adressé des pièces complémentaires les 21 septembre, 29 septembre et 10 octobre 2022. Par conséquent, ça n'est qu'à compter de cette dernière date que l'administration a pu considérer que le dossier de demande de permis d'aménager était complet, et que le délai d'instruction de trois mois a débuté. Il en résulte que, contrairement à ce que le requérant soutient, la société Terravia n'a bénéficié d'aucune décision tacite de délivrance du permis d'aménager le 29 septembre 2022, alors que sa demande n'a fait l'objet que d'une décision explicite de rejet en date du 24 octobre 2022. Or, il est constant que l'arrêté du 20 janvier 2023 procédant au retrait de cette dernière décision a été notifié à la société pétitionnaire le 23 janvier suivant par commissaire de justice, soit moins de trois mois après son édiction. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs () ".

8. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

9. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

10. En l'espèce, le territoire de la commune de Penmarc'h est couvert par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouaille approuvé le 21 mai 2015, qui précise la méthodologie d'identification des villages et des agglomérations au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Son document d'orientation et d'objectifs localise à Penmarc'h trois agglomérations en continuité desquelles l'extension de l'urbanisation peut être autorisée en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et notamment celle du bourg de la commune. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet litigieux, situé en dehors des coupures d'urbanisation identifiées par le schéma de cohérence territoriale, se situe entre le quartier de Kergazégan et celui de Kersunez, immédiatement au sud de la rue Menez Ar Vrouc'h et à l'est de la rue des Alouettes. Si la densité des constructions dans le secteur de Kersunez, à l'est du terrain d'assiette, est moins élevée que dans le secteur de Kergazégan prolongeant l'agglomération du centre-bourg vers le sud-ouest, le côté ouest de la rue des Alouettes longeant le terrain d'assiette est néanmoins composé de parcelles bâties faisant directement face à ce terrain, et qui rejoignent le sud-est de l'agglomération du centre-bourg de Penmarc'h. Dans ces conditions, il n'existe pas de rupture de continuité d'urbanisation entre l'agglomération du bourg de la commune et le terrain d'assiette du projet. Dès lors, le maire de la commune de Penmarc'h ne pouvait motiver la décision de retrait en invoquant le non-respect des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, ainsi que le soutient M. B, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

11. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Penmarc'h a procédé au retrait de l'arrêté du 24 octobre 2022 autorisant la société Terravia à aménager 21 lots à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section ZM n° 148, et a refusé le permis d'aménager sollicité par cette société.

Sur les frais liés au litige :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et de mettre à la charge de la commune de Penmarc'h, partie perdante dans la présente instance, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens.

13. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 1 500 euros sollicité par la commune au même titre soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté de la commune de Penmarc'h du 20 janvier 2023 est annulé.

Article 2 : La commune de Penmarc'h versera une somme de 1 500 euros à M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de l'ensemble des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Penmarc'h.

Délibéré après l'audience du 20 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025.

Le rapporteur,

signé

T. Grondin

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.