Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2304458

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 16 août 2023 sous le n° 2304458 et deux mémoires, enregistrés les 8 janvier et 5 mai 2025, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société Sur Mer, représentée par Me Baron, demande au tribunal :

1°) d'annuler les dispositions des articles 4 à 10 de l'arrêté du 13 juillet 2023 du président du conseil départemental des Côtes-d'Armor portant attribution de postes à quai dans les ports départementaux de l'Arcouest et de Bréhat dans le cadre de la régulation de l'accès des visiteurs sur l'île ;

2°) d'annuler l'arrêté du 11 août 2023 par lequel le même président lui a supprimé des postes à quai ;

3°) de mettre à la charge du département des Côtes-d'Armor le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés sont entachés d'un vice d'incompétence ;

- la restriction imposée est excessive et disproportionnée ;

- elle crée une distorsion en faveur de la compagnie " les Vedettes de Bréhat " qui a été moins impactée par les restrictions imposées ;

- les arrêtés contestés portent atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie ;

- le secret des affaires fait obstacle à ce qu'elle communique le nombre de passagers qu'elle transporte chaque jour ;

- l'arrêté du 11 août 2023, qui la sanctionne en lui retirant deux postes à quai, était soumis au respect des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle n'a jamais reçu le courrier de mise en demeure du 3 août 2023 ;

- il est illégal à raison de l'illégalité de l'arrêté du 13 juillet 2023 ;

- il est entaché d'une erreur de fait.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 9 août 2024 et le 1er avril 2025, le département des Côtes-d'Armor, représenté par la SELARL CVS, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée le 14 août 2024 sous le n° 2404844 et un mémoire non communiqué, enregistré le 5 mai 2025, la société Sur Mer, représentée par Me Baron, demande au tribunal :

1°) d'annuler les dispositions des article 4 à 10 de l'arrêté du 20 juin 2024 du président du conseil départemental des Côtes-d'Armor portant attribution de postes à quai dans les ports départementaux de l'Arcouest et de Bréhat dans le cadre de la régulation de l'accès des visiteurs sur l'île ;

2°) de mettre à la charge du département des Côtes-d'Armor le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie ;

- il est entaché d'un vice d'incompétence ;

- la restriction imposée est excessive et disproportionnée par rapport au but recherché ;

- elle crée une distorsion en faveur de la société " les Vedettes de Bréhat " qui a été moins impactée par les restrictions imposées ;

- le secret des affaires fait obstacle à ce qu'elle communique le nombre de passagers qu'elle transporte chaque jour.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2024, le département des Côtes-d'Armor, représenté par Me Ramaut de la SELARL d'avocats CVS, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Terras,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- et les observations de Me Seradin, substituant Me Baron, représentant la société Sur Mer et de Me Ramaut représentant le département des Côtes d'Armor.

Considérant ce qui suit :

1. Afin de préserver d'un sur-tourisme l'île de Bréhat, qui fait l'objet d'un classement ou d'une inscription au titre des dispositions des articles L. 341-1 et suivants du code de l'environnement et est couverte par différentes zones de protection que ses infrastructures ne peuvent absorber, le maire de la commune a, par un arrêté du 14 juin 2023, limité l'accès des visiteurs à la journée, du 14 juillet au 25 août 2023, à un maximum de 4 700 personnes de 8 h 30 à 14 heures 30 les lundis, mardis, mercredis, jeudis, et vendredis à l'exception des secours, des résidents à titre permanent ou secondaire et des personnes travaillant sur l'île. Compte tenu de cette mesure, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor, compétent pour la gestion des ports de l'Arcouest, situé sur le territoire de la commune de Ploubazlanec, et de Port Clos, situé sur l'île de Bréhat, a pris un arrêté, le 13 juillet 2023, fixant un nombre maximal de visiteurs que la société Sur Mer est autorisée à débarquer sur l'île. Par un autre arrêté du 11 août 2023, constatant que le gérant de la société Sur Mer ne respectait pas les quotas qui lui étaient fixés par le précédent arrêté, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor a supprimé pour cette compagnie les postes à quai de 12 h 10 à 12 h 20 et de 12 h 50 à 13 heures sur le port de Bréhat. En 2024, le président du conseil départemental a de nouveau fixé un nombre maximal de visiteurs que la Société Sur Mer pouvait débarquer sur l'île par un arrêté du 20 juin 2024. La société Sur Mer demande au tribunal l'annulation des trois arrêtés.

Sur la jonction :

2. Les requêtes nos 2304458 et 2404844 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions d'annulation :

S'agissant des arrêtés du 13 juillet 2023 et 20 juin 2024 fixant un nombre maximal de visiteurs que la société Sur Mer peut débarquer au port de Port Clos :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence du président du conseil départemental des Côtes-d'Armor :

3. Aux termes de l'article L. 5331-7 du code des transports : " L'autorité portuaire exerce la police de l'exploitation du port, qui comprend notamment l'attribution des postes à quai et l'occupation des terre-pleins. / Elle exerce la police de la conservation du domaine public du port. () ".

4. Il résulte de ces dispositions que le président du conseil départemental des Côtes d'Armor, en tant qu'autorité portuaire exerçant la police de l'exploitation du port, pouvait imposer à la société Sur Mer un nombre de passagers pouvant débarquer sur l'île justifié, comme en l'espèce, par un motif d'intérêt général ou des circonstances particulières pouvant tenir à la préservation de l'ordre public. Le moyen doit être écarté dans sa première branche.

5. Dès lors que l'objet des arrêtés est de fixer des quotas de régulation, soit de gérer des infrastructures portuaires, le moyen tiré de ce que le président du conseil départemental ne peut limiter le chiffre d'affaires de la société, alors qu'en tout état de cause les arrêtés litigieux ont pour seul objet de limiter sur certains créneaux le nombre de passagers pouvant être débarqués, doit être écarté dans sa seconde branche.

En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect de la convention de délégation de service public :

6. S'il ressort des pièces du dossier que la société " les Vedettes de Bréhat " est titulaire d'une délégation de service public conclue avec la région Bretagne, ce moyen est inopérant dès lors que les arrêtés litigieux ne sont pas fondés sur la convention de délégation de service public entre les deux parties et qu'il n'est pas établi que la région Bretagne ait actionné la variante n° 3 de la convention en application de l'article 2.1.1.2. dudit contrat. Le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère disproportionné des arrêtés :

7. Il ressort des pièces du dossier que, si la société requérante fait valoir que le nombre maximal de 4 700 visiteurs sur l'île n'a été dépassé que 5 fois en 2022, cette circonstance indique toutefois que l'incidence des restrictions pour son activité sera limitée, dès lors que les quotas d'embarquement de passagers ont été calculés en vue de ne pas dépasser ce plafond de 4 700 visiteurs. En outre, les restrictions imposées par les arrêtés contestés ne sont prévues, pour l'arrêté du 13 juillet 2023 que de 8 h 30 à 14 h 30, du 14 juillet au 25 août 2023, à l'exclusion du reste de la saison touristique, et ne s'appliquent pas les samedis et dimanches sur cette même période et du 22 juillet au 23 août 2024 sur les mêmes jours et créneaux horaires pour l'arrêté du 20 juin 2024. Il ressort également des pièces des dossiers que les quotas ont été répartis de manière strictement proportionnelle entre les compagnies de transport maritime. Par suite, le moyen tiré de ce que les arrêtés litigieux désavantageraient la société requérante au profit de la société délégataire de service public et serait disproportionné doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie :

8. S'il appartient aux collectivités et personnes morales publiques, auxquelles sont affectées ou concédées les installations des ports maritimes, de permettre l'accès aussi large que possible des armements à ces installations, elles n'en sont pas moins corollairement en charge de fixer, par une réglementation adaptée à la configuration des ports concernés, des conditions d'utilisation de ces installations propres à assurer la sécurité des usagers et la protection des biens du domaine public maritime. En outre, si ces mêmes collectivités et personnes morales publiques ne sont autorisées par aucune disposition législative à consentir aux entreprises chargées d'un service public de transport maritime le monopole de l'utilisation des ouvrages portuaires et, dès lors, en l'absence de circonstances exceptionnelles à réserver à ces entreprises l'exclusivité de l'accès aux installations portuaires, il leur appartient, dans des limites compatibles avec le respect des règles de concurrence et du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'apporter aux armements chargés d'un tel service public l'appui nécessaire à l'exploitation du service et, le cas échéant, de leur accorder des facilités particulières pour l'utilisation du domaine public.

9. Il ressort des pièces des dossiers que la réservation d'un plus important quota de débarquement aux bateaux de la société " Vedettes de Bréhat " n'a pas pour effet de placer cette compagnie, délégataire de service public, en situation d'abuser d'une position dominante alors qu'elle n'interdit pas la société Sur Mer d'exercer une activité concurrente à due proportion de ses capacités de transport. Le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du secret des affaires :

10. Aux termes de l'article L. 5334-6 du code des transports : " L'autorité portuaire met en permanence à la disposition du représentant de l'Etat dans le département et de l'autorité administrative compétente en matière de contrôle de la navigation, les informations et les statistiques relatives aux mouvements des navires, au trafic maritime de passagers et de marchandises ainsi qu'au nombre de personnes à bord des navires et aux caractéristiques des cargaisons, notamment dangereuses ou polluantes ". Aux termes de l'article L. 151-1 du code de commerce : " Est protégée au titre du secret des affaires toute information répondant aux critères suivants : / 1° Elle n'est pas, en elle-même ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, généralement connue ou aisément accessible pour les personnes familières de ce type d'informations en raison de leur secteur d'activité ; / 2° Elle revêt une valeur commerciale, effective ou potentielle, du fait de son caractère secret ; / 3° Elle fait l'objet de la part de son détenteur légitime de mesures de protection raisonnables, compte tenu des circonstances, pour en conserver le caractère secret. "

11. Si la société requérante se prévaut de ces dernières dispositions pour faire valoir qu'elle n'a pas à communiquer le nombre de passagers qu'elle embarque, il résulte des dispositions précitées du code des transports que les informations relatives au nombre de passagers transportés doivent être communiquées pour satisfaire à ces exigences, qu'elles sont réservées au département, au concessionnaire du port, ainsi qu'à la commune de Bréhat, et non seulement au centre régional opérationnel de sauvetage et de sécurité (CROSS) comme le soutient à tort la société, et que ces informations n'ont pas vocation à être mises à disposition des concurrents de la société requérante. Le moyen doit par suite être écarté.

S'agissant de l'arrêté du 11 août 2023 :

12. Par l'arrêté en litige, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor, après avoir constaté que la société Sur Mer n'avait pas respecté les quotas fixés sur les plages horaires et la période calendaire concernées par la régulation des visiteurs sur l'île de Bréhat, lui a supprimé, à titre de sanction, les postes à quai de 12 h 10 à 12 h 20 et de 12 h 50 à 13 heures.

En ce qui concerne le moyen tiré du vice de procédure :

13. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; / 4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale et par l'institution visée à l'article L. 5312-1 du code du travail, sauf lorsqu'ils prennent des mesures à caractère de sanction. Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ".

14. Il résulte de ces dispositions que, si elles impliquent que la société ait été avertie de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'elle bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations, elles n'imposent pas à l'administration d'informer l'intéressée de sa faculté de présenter des observations écrites.

15. Par suite, et alors qu'avant l'édiction de l'arrêté en litige, le gérant de la compagnie Sur Mer a reçu une mise en demeure verbale le 3 août 2023 suivie d'une mise en demeure écrite du même jour, le moyen tiré de ce qu'elle n'a pu présenter des observations écrites et être informée des griefs formulés à son encontre doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la mise en demeure a été adressée à une mauvaise adresse :

16. Si la société requérante soutient qu'elle n'a jamais reçu le courrier de mise en demeure du 3 août 2023 dès lors qu'elle a changé l'adresse de son siège social le 2 mars 2023 et que cette décision a été enregistrée et publiée au greffe de commerce et des sociétés de Saint-Brieuc le 18 avril 2023, elle n'établit pas avoir communiqué sa nouvelle adresse au département des Côtes-d'Armor si bien qu'en adressant ledit courrier à la dernière adresse connue, le département n'a pas commis de faute entachant la procédure. Le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité :

17. L'illégalité de l'arrêté du 13 juillet 2023 n'étant pas établie, l'exception d'illégalité de cette décision, soulevée à l'appui des conclusions d'annulation dirigées contre l'arrêté en litige ne peut être qu'écartée.

En ce qui concerne l'erreur de fait :

18. Il ressort des pièces du dossier que, pour appliquer la sanction en litige, le département des Côtes d'Armor s'est appuyé sur le comptage des agents de police portuaire, de la police municipale et de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) qui font apparaître de nombreux dépassements des quotas de la société Sur Mer, qui ne produit, pour sa part, aucun document relatif au nombre réel des visiteurs, alors qu'elle a elle-même déclaré ne pas avoir respecté les quotas certains jours, comme les 21, 25 et 26 juillet ainsi que le 1er, 4 et 7 août 2023. Le moyen tiré de ce que le département a commis une erreur de fait dans le dépassement des quotas doit, par suite, être écarté.

19. Enfin si la société requérante conteste également, au titre de cette instance, le procès-verbal de grande voirie établi le 25 août 2023, ce moyen est inopérant dès lors que la sanction contestée ne procède pas de ce procès-verbal.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 13 juillet, 11 août 2023 et 20 juin 2024 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2304458 et 2404844 présentées par la société Sur Mer sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions du département des Côtes-d'Armor présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Sur Mer et au département des Côtes-d'Armor.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Tronel, président,

M. Terras, premier conseiller,

Mme Le Berre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2025.

Le rapporteur,

Signé

F. Terras

Le président,

Signé

N. Tronel La greffière,

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2304458, 2404844