Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2305124

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 septembre et 4 octobre 2023, Mme A B, représentée par Me Hallouet, demande au juge des référés, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 21 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Plounéour-Brignogan-Plages l'a mise en demeure, au nom de l'État, sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, d'interrompre immédiatement les travaux réalisés sur l'unité foncière située 35 rue du Menhir ;

2°) de déclarer irrecevable l'intervention de la commune de Plounéour-Brignogan-Plages ;

3°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'intervention de la commune est irrecevable en l'absence de mémoire en défense et de production d'une délibération du conseil municipal autorisant son maire à ester en justice dans le cadre de la présente procédure ;

- la condition d'urgence est satisfaite : compte tenu de l'écoulement du délai de péremption s'appliquant au permis qui lui a été délivré, il y a urgence à ce que cet arrêté interruptif soit suspendu pour permettre la continuation des travaux qui ne doivent pas être interrompus pendant plus d'un an ; les travaux qu'elles réalisent ne sont pas incompatibles avec le permis délivré en 2020 ;

- la décision litigieuse a été prise à la suite d'une procédure irrégulière : en s'abstenant de faire suite à la demande de rendez-vous qu'elle a sollicité alors même que celle-ci n'était pas abusive, le maire de la commune a méconnu les règles de procédure contradictoire préalable prévues par les dispositions de l'article L. 121-3 du code des relations entre le public et l'administration, la privant d'une garantie alors qu'elle n'a jamais été destinataire du courrier de convocation à une visite du chantier ni ne s'est vue communiquer le procès-verbal d'infraction.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 3 octobre 2023, la commune de Plounéour-Brignogan-Plages, représentée par la Selarl Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme B le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie : les travaux en cause entrepris par Mme B ne correspondent pas au permis de construire qui lui a été délivré le 15 juillet 2020 et le nouveau permis de construire qu'elle a déposé en décembre 2022 a fait l'objet d'un sursis à statuer ; la requérante ne peut par suite faire valoir le risque de péremption d'une autorisation d'urbanisme qui ne lui a pas encore été délivrée ;

- il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige : Mme B a été informée que des constatations auraient lieu sur place mais n'a pas donné l'autorisation de pénétrer sur les lieux ; le maire a engagé une procédure contradictoire préalable dans le cadre de laquelle Mme B a présenté ses observations et cette dernière ne pouvait ignorer les raisons pour lesquelles un procès-verbal d'infraction avait été dressé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2023, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie : les constructions qui font l'objet de l'arrêté interruptif de travaux ne sont pas celles autorisées par le premier permis de construire dont est titulaire la requérante et il ne peut y avoir urgence à suspendre une décision qui fait suite à une construction illégale ; la requérante ne peut opposer de délai d'interruption d'un an, prévu par les dispositions de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme car l'infraction ne correspond pas aux prescriptions du premier permis ;

- sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision : Mme B a pu formuler des observations écrites dans le cadre de la procédure contradictoire.

Vu :

- la requête au fond n° 2305123 ;

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 octobre 2023 :

- le rapport de Mme Plumerault,

- les observations de Me Berkane, représentant Mme B, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'elle développe, souligne que la requérante n'a jamais été destinataire du procès-verbal d'infraction, qu'il a nécessairement fallu pénétrer sans son autorisation sur sa propriété pour procéder aux constatations à l'origine du procès-verbal d'infraction, insiste sur le fait que Mme B a sollicité un rendez-vous auprès du maire de la commune pour faire valoir ses observations orales, mais que celui-ci lui a été refusé ;

- les observations de Me Moreau-Verger, représentant la commune de Plounéour-Brignogan-Plages, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'elle développe, insiste sur l'illégalité manifeste des travaux entrepris par Mme B, fait valoir que l'emprise au sol est visible depuis la route sans qu'il ne soit nécessaire de pénétrer dans la propriété de la requérante, que celle-ci reconnaît elle-même qu'elle est en infraction, qu'elle a pu présenter des observations écrites, fait valoir que la production d'une délibération autorisant le maire à ester en justice n'est pas obligatoire au stade du référé.

Le préfet du Finistère n'était ni présent ni représenté.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a déposé, le 23 avril 2020, une demande de permis de construire en vue de l'édification de deux maisons individuelles, une principale et une plus petite, sur un terrain situé 35 le Menhir sur la commune de Plounéour-Brignogan-Plages. Le permis sollicité lui a été délivré par arrêté du 15 juillet 2020. Deux permis de construire modificatifs lui ont été accordés le 15 décembre 2020 et le 12 août 2022. La maison principale a été construite. S'agissant de la petite maison, Mme B ayant souhaité modifier son projet de construction en augmentant la surface habitable de 53,80 m² à 104,6 m², a, le 7 décembre 2022, déposé un nouveau dossier de demande de permis de construire. Par un arrêté du 6 avril 2023, le maire de la commune lui a opposé un sursis à statuer pour une durée de deux ans, un nouveau plan local d'urbanisme intercommunal étant en cours d'élaboration et un zonage agricole étant envisagé sur la parcelle d'assiette du projet. Mme B ayant débuté les travaux de construction de cette seconde maison en janvier 2023, un procès-verbal d'infraction a été dressé le 23 février 2023 au motif qu'elle mettait en œuvre les travaux correspondant à sa demande de permis de construire du 7 décembre 2022 et non ceux du permis qui lui avait été délivré le 15 juillet 2020. Par un arrêté du 21 juillet 2023, le maire de la commune de Plounéour-Brignogan-Plages a, au nom de l'État, mis en demeure Mme B d'interrompre immédiatement les travaux de construction de cette maison. Elle demande la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur la recevabilité de l'intervention :

2. D'une part, la commune de Plounéour-Brignogan-Plages, qui a la qualité d'intervenante et non de partie à l'instance dès lors que l'arrêté contesté a été pris par le maire au nom de l'État, justifie d'un intérêt au maintien de l'arrêté en litige. Son intervention en défense doit donc être admise.

3. D'autre part, il résulte de la nature même de l'action en référé et de la brièveté du délai imparti au défendeur et à l'intervenant pour faire connaître ses observations dans le cadre d'une procédure d'urgence que le maire peut présenter lesdites observations en défense ou en intervention sans y avoir été habilité par le conseil municipal. Dès lors, il n'y a pas lieu d'écarter les écritures de la commune.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision :

5. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. () ".

6. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Par dérogation à cet article, l'article L. 121-2 du même code prévoit : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

7. Il résulte des dispositions combinées citées aux points précédents que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils ne sont pas menés en conformité avec une autorisation de construire, qui constitue une mesure de police, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. La situation d'urgence permettant à l'administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s'apprécie tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la nécessité de les interrompre rapidement en raison de la brièveté de leur exécution.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté interruptif de travaux du 21 juillet 2023 en litige pris par le maire de Plounéour-Brignogan-Plages est intervenu après que Mme B a été mise à même de présenter des observations écrites par un courrier qu'elle a adressé à la commune le 4 mars 2023. Il est toutefois constant que le maire a refusé qu'elle présente des observations orales comme elle l'avait demandé. Même si l'arrêté en litige y fait référence, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier et il n'est pas allégué que le maire était confronté à une situation d'urgence telle qu'il pouvait s'abstenir de faire droit à la demande de Mme B, alors même qu'il s'est écoulé plusieurs mois entre cette demande et l'édiction de l'arrêté.

9. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. En n'étant pas en mesure de présenter des observations à l'oral, Mme B a été privée d'une garantie.

10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige interruptif des travaux est entaché d'un vice de procédure est propre à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

En ce qui concerne l'urgence :

11. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence s'apprécie objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce.

12. Au soutien de sa demande de suspension de l'exécution de la décision litigieuse, Mme B se prévaut de ce que les travaux qu'elle réalise visent à prolonger le délai de validité du permis qui lui a été délivré le 15 juillet 2020, ce permis risquant de périmer si les travaux autorisés sont interrompus pendant un délai supérieur à un an. Toutefois, le délai de validité d'une autorisation d'effectuer les travaux est interrompu lorsqu'un fait imputable à l'administration est de nature à empêcher la réalisation ou la poursuite des travaux et ce délai de validité court à nouveau dans son intégralité à compter de la date à laquelle le fait de l'administration cesse de produire ses effets. Il en va ainsi notamment ainsi lorsque, comme en l'espèce, un maire ordonne par arrêté l'interruption des travaux sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, Mme B, dont le permis délivré en 2020 ne risque pas d'être périmé à court terme, ne justifie pas d'une situation d'urgence.

13. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions mises à l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin de suspension de la requête.

Sur les frais liés au litige :

14. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme B doivent, dès lors, être rejetées.

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent par ailleurs à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Plounéour-Brignogan-Plages, qui n'a pas la qualité de partie.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Plounéour-Brignogan-Plages présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A B, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Plounéour-Brignogan-Plages.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Finistère.

Fait à Rennes, le 6 octobre 2023.

Le juge des référés,

signé

F. PlumeraultLa greffière d'audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.