Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2305511

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 10 octobre 2023, M. D A B et Mme G A B, représentés par le Cabinet Saout, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Plouguerneau ne s'est pas opposé, sous réserve du respect de prescriptions, à la déclaration préalable déposée par Mme E le 6 mai 2022 en vue de la division de deux lots à bâtir et du rattachement de deux lots aux propriétés contiguës sur les parcelles cadastrées section AZ nos 10, 11, 12 et 13 situées au lieudit de La Grève Blanche à Plouguerneau, ensemble la décision implicite par laquelle le maire ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable de division dans le délai imparti par les articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme avant que le maire ne se prononce par la décision expresse du 8 juin 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 15 mars 2023 par lequel le maire de Plouguerneau ne s'est pas opposé, sous réserve du respect de prescriptions, à la déclaration préalable déposée par Mme E le 15 février 2023 en vue de la division de deux lots à bâtir sur ces mêmes parcelles, ensemble la décision implicite de non-opposition à cette déclaration préalable de division dans le délai imparti par les articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme avant que le maire ne se prononce par la décision expresse du 15 mars 2023 ;

3°) d'annuler la décision de rejet de leur recours gracieux ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Plouguerneau la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir contre le projet ;

- le projet aurait dû faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme unique ;

- il méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- les arrêtés litigieux sont illégaux en conséquence de l'illégalité du plan local d'urbanisme qui est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale ;

- ils méconnaissent les dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du pays des Abers, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et sont entachés d'erreur d'appréciation et d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application respective de ces dispositions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 avril 2024, la commune de Plouguerneau, représentée par la SELARL Le K, H, C, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A B la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à Mme F E qui n'a pas présenté d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Baron, substituant le Cabinet Saout, représentant M. et Mme A B, et I, J A K, H, C, représentant la commune de Plouguerneau.

Considérant ce qui suit :

1. Le 6 mai 2022, Mme E a déposé une déclaration préalable en vue de diviser deux lots à bâtir et de rattacher deux lots aux parcelles contiguës dont celle de M. et Mme A B sur les terrains cadastrés section AZ nos 10, 11, 12 et 13 situés au lieudit de La Grève Blanche à Plouguerneau. Par un arrêté du 8 juin 2022, le maire de la commune de Plouguerneau ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable de division sous réserve du respect de prescriptions. Le 15 février 2023, Mme E a déposé une nouvelle déclaration préalable en vue de diviser deux nouveaux lots à bâtir sur ces parcelles. Par un arrêté du 15 mars 2023, le maire de Plouguerneau ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable sous réserve du respect de prescriptions. M. et Mme A B, voisins du projet, ont formé un recours gracieux, le 12 juillet 2023 reçu le 17 juillet suivant à la mairie de Plouguerneau en vue de contester ces décisions, qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête ils demandent l'annulation des deux arrêtés, de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux et des décisions tacites de non-opposition nées du silence gardé sur les deux déclarations préalables dans le délai imparti par les articles R. 423-23 et R. 424-1 le code de l'urbanisme avant que le maire de Plouguerneau n'édicte ses arrêtés.

Sur l'étendue du litige :

2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : /a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R.424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ".

3. Si le silence gardé par l'administration sur une demande d'un administré fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. En l'espèce, le maire de Plouguerneau a édicté deux arrêtés de non-opposition aux déclarations préalables déposées par Mme E les 6 mai 2022 et 15 février 2023. Ces deux décisions expresses se sont ainsi nécessairement substituées aux éventuelles décisions de non-opposition tacites nées du silence gardé par le maire dans le délai d'instruction des déclarations préalables de travaux. Par suite, les conclusions à fin d'annulation doivent être regardées comme étant dirigées contre les seuls arrêtés des 6 mai 2022 et 15 février 2023.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nécessité de délivrance d'une autorisation d'urbanisme unique :

4. Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ".

5. S'il résulte des dispositions de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

6. En l'espèce, le projet litigieux ne concerne pas des travaux de construction constitués de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique mais consiste seulement en la division de lots à bâtir disposant chacun de leur propre accès, d'un système d'assainissement individuel et de raccordement aux réseaux publics distinct et ayant vocation à accueillir des constructions sans lien physique et fonctionnel entre elles. Dans ces conditions, et alors même que Mme E est propriétaire de l'intégralité de l'unité foncière, elle n'était pas tenue de déposer une déclaration préalable unique pour diviser ses parcelles en lots à bâtir. En tout état de cause, le service instructeur était informé par le dossier de déclaration préalable déposé le 15 février 2023 de la création in fine de quatre lots à bâtir sur ces terrains compte tenu de l'existence d'un arrêté de non-opposition autorisant la création des lots C et D et a donc pu procéder à une appréciation globale de la division de cette unité foncière. Il n'apparaît pas que la demande de deux déclarations préalables résulte d'une volonté de contourner une règle de l'urbanisme en trompant le service instructeur sur le projet. Par suite, le moyen tiré de la nécessité de délivrance d'une autorisation d'urbanisme unique doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et l'illégalité du plan local d'urbanisme au motif de son incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest :

7. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". L'article L. 141-13 de ce code prévoit que : " Le document d'orientation et d'objectifs détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8 et en définit la localisation. ".

8. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. ".

9. D'une part, il résulte des dispositions précitées que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions.

10. D'autre part, il résulte du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 et de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

11. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest définit les villages comme correspondant : " • aux secteurs d'au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques () • aux zones d'activités économiques de plus de 7 ha, où l'emprise des bâtiments d'activités et des aménagements qui leur sont liés (voirie, espaces de stationnement et de stockage, bassins de rétention) couvre au moins 60 % de la zone. L'ensemble des villages ainsi définis a vocation à accueillir des opérations de densification au sein de la zone urbanisée. Les documents d'urbanisme locaux ne pourront prévoir, pour les communes littorales, de nouvelles zones à urbaniser qu'en continuité des villages listés ci-dessous : () • Plouguerneau : Korejou, Le Grouanec, Perroz ; () Les autres villages sont : Plouguerneau : Mogueran, Landevennec, Penn ar Strejou ; () ". Ce document comporte également une carte sur laquelle sont identifiés les villages pouvant se densifier sans extension. Parmi ceux-ci sont identifiés Landevennec et Penn ar Strejou.

12. En l'espèce, le lieudit La Grève Blanche, zone d'implantation du projet, se situe en continuité des secteurs de Landévennec et de Pen ar Strejou identifiés comme des villages pouvant se densifier sans extension par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest. L'urbanisation de Landévennec se poursuit vers l'ouest sans discontinuer le long des voies de circulation dont la route de la Grève Blanche, la rue de Krukelle ou la rue de Kreac'h Menan en présentant une densité de constructions comparable tandis que l'urbanisation du village de Pen ar Strejou s'est poursuivie en direction de l'est le long des voies de communication. Dans ces conditions, en l'absence de rupture dans la continuité de cette urbanisation, le secteur d'implantation du projet doit être regardé comme étant intégré dans le périmètre de ces secteurs identifiés par le schéma de cohérence territoriale comme des villages. En outre, dès lors que le terrain d'assiette du projet est bordé au nord, à l'est et à l'ouest par des parcelles bâties, la division de lots à bâtir sur cette unité foncière aurait seulement pour effet de densifier le secteur sans extension de l'urbanisation. Ainsi, en ne s'opposant pas aux déclarations préalables déposées par Mme E, le maire de Plouguerneau n'a pas méconnu l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Compte tenu de ce qui a été dit et alors que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont suivi le périmètre bâti pour délimiter la zone Uhc, le classement des terrains situés au sein du lieudit La Grève Blanche en zone constructible ne peut être regardé comme incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest dès lors que ce classement ne permet pas d'étendre l'urbanisation de ce secteur mais seulement de le densifier. Par suite, les deux moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 12-8 du code de l'urbanisme et de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme au motif qu'il serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale doivent être écartés.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de l'erreur manifeste d'appréciation dans l'application de ces dispositions et les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal et de l'erreur d'appréciation dans leur application :

13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

14. Les risques d'atteinte à la sécurité publique qui, en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, justifient le refus d'un permis de construire ou son octroi sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis d'aménager sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

15. Aux termes de l'article 4 du chapitre G des dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal relatif aux conditions de desserte par le réseau public d'assainissement des eaux usées : " () Au sein des zones et secteurs U, AU, A et N non couverts par le zonage d'assainissement collectif : Sous réserve des dispositions de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, tout bâtiment à usage autre qu'agricole doit évacuer ses eaux usées par des canalisations souterraines de caractéristiques suffisantes raccordées au réseau public d'assainissement, s'il existe au droit des parcelles. En l'absence d'un tel réseau, les nouveaux bâtiments ne seront autorisés que s'ils peuvent être assainis par un dispositif normalisé adapté au terrain et techniquement réalisable conformément aux avis de l'autorité compétente concernée et aux normes fixées par la réglementation en vigueur. La mise en place d'un système d'assainissement est précédée par les études pédologiques requises, par la réalisation de schéma d'assainissement non collectif et s'accompagne de la mise en place de filières adaptées et du contrôle obligatoire des installations (SPANC : Service Public d'Assainissement Non Collectif). L'évacuation directe des eaux usées dans les rivières, fossés ou égouts pluviaux est interdite. ".

16. En l'espèce, une étude de gestion des eaux pluviales datée du 24 mars 2023 est produite relevant que " Le sol en place présente une aptitude à l'infiltration qualifiée de très bonne ". Ce document conclut que " L'ensemble des eaux de ruissellements engendrés par le projet (toiture + stationnement) pourront être gérées par infiltration à faible profondeur.() Il sera ainsi proposé de mettre en place par lot : - une tranche d'infiltration peu profonde pour la toiture et le stationnement du projet de construction sous réserve de limiter la profondeur de fouille de l'ouvrage à 1, 00m par rapport au niveau du terrain naturel actuel, afin de s'assurer d'implanter l'ouvrage au-dessus du toit de la nappe. ". Une étude de définition d'installations d'assainissement non collectif a été réalisée qui conclut que " L'aptitude du terrain à l'assainissement individuel est moyenne. Sol favorable au traitement et à l'infiltration mais uniquement à très faible profondeur. Dans notre conclusion nous proposons, la solution la plus adaptée aux contraintes des parcelles ainsi que la plus économique en termes d'investissement et de coût de maintenance sur 15 ans. A partir des éléments avancés dans le recueil de données, il est possible d'utiliser le sol en place pour le traitement lit d'épandage) faible profondeur à condition de respecter les recommandations suivantes ". L'étude décrit ensuite la filière à mettre en place. Il est précisé que pour chaque lot un complément d'étude devra être réalisé une fois le projet d'habitation défini. Le service public d'assainissement non collectif (SPANC) a émis un avis favorable sur le projet de division de quatre lots à bâtir sous condition et précise que " Les futures demandes de permis devront respecter scrupuleusement les études de sol, en fournissant au préalable un avenant d'étude à la parcelle, ainsi de prendre aussi en considération la gestion des eaux pluviales ". Même si le SPANC a pu émettre des réserves sur la mise en œuvre de dispositifs d'assainissement et la gestion des eaux pluviales sur les parcelles concernées il a émis un avis favorable. A défaut pour les requérants d'apporter des pièces remettant en cause ces documents techniques, il n'est pas démontré que le projet de création de quatre lots à bâtir serait à l'origine d'un risque pour la salubrité et la sécurité publique dans le secteur concerné par des difficultés en matière d'écoulement des eaux pluviales. En outre, l'existence de ces risques sera de nouveau appréciée au stade de la délivrance des autorisations de construire. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

17. Par ailleurs, pour les mêmes motifs et faute de démontrer que les lots ne pourront être assainis par des dispositifs d'assainissement individuels adaptés aux futures constructions, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du pays des Abers et de l'erreur d'appréciation doivent également être écartés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête sont rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plouguerneau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme A B demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

20. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme A B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Plouguerneau et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A B est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A B verseront à la commune de Plouguerneau la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme D et G A B, à Mme F E et à la commune de Plouguerneau.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.