Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2306367

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 novembre et 12 décembre 2023, la commune de Landaul, représentée par la Selarl Lexcap, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté PA 056 096 22 T 0001 du 10 août 2022 par lequel le préfet du Morbihan a accordé un permis d'aménager à la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Morbihan pour des aménagements légers en espace remarquable du littoral pour la mise en place de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur la commune de Landaul ;

2°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable :

- elle a été introduite avant le délai de cristallisation des moyens prévu par l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme ;

- elle a intérêt à agir dès lors que les travaux sont situés sur son territoire et qu'ils vont générer des effets directs et indirects, temporaires et permanents sur les habitats naturels et les espèces présentes, dont un très grand nombre sont d'intérêt communautaire et ce tant en phase travaux qu'en phase exploitation ;

- la condition d'urgence est remplie : elle est présumée en application de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme ; en outre, le site présente une qualité environnementale exceptionnelle, tant par la richesse des habitats que des espèces présentes ; les travaux ont débuté, il ne s'agit pas de simples travaux de débroussaillage et des coupes d'arbres ont déjà été observées y compris de sujets non fragilisés ; les travaux vont supprimer une partie de la végétation existante sur l'assiette du projet et détruire les habitats de plusieurs espèces ; la protection de l'environnement constitue un intérêt public permettant de caractériser l'urgence ;

- sur le doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux :

- aucune copie du projet de décision n'a été adressée au maire de la commune préalablement à l'édiction du permis d'aménager litigieux en méconnaissance de l'article R. 423-74 du code de l'urbanisme ;

- la procédure de mise à disposition du public est entachée d'irrégularités qui n'ont pas permis à l'ensemble des personnes susceptibles d'être intéressées par le projet d'en avoir connaissance et de formuler des observations et qui ont été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise :

* l'arrêté du 6 juillet 2022 organisant cette mise à disposition n'a pas fait l'objet de l'affichage en mairie au moins huit jours avant le début de la mise à disposition en méconnaissance de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme ni d'un affichage sur le lieu des travaux en méconnaissance de l'article R. 121-6 du même code ;

* les modalités de mise à disposition ont été insuffisantes pour permettre l'information et la participation du public dans des conditions satisfaisantes : aucune disposition sous forme papier du dossier n'a été organisée à la mairie ou à la DDTM et les observations n'ont pu être formulées que de manière dématérialisée ;

* certains éléments du dossier, essentiels à l'appréciation, du projet et de ses incidences par le public, n'ont pas été mis à disposition, tels que l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et les résultats des inventaires complémentaires qui devaient être réalisés au printemps 2022 ;

-le dossier d'incidences Natura 2000 réalisé en application de l'article L. 414-4 du code de l'environnement est insuffisant au regard des enjeux environnementaux du site et de ceux qui résultent des travaux d'aménagement de la servitude de passage des piétons le long du littoral (SPPL) : l'évaluation des incidences est fondée sur des données lacunaires s'agissant de l'état initial de l'environnement et de l'impact du projet sur celui-ci dès lors que la notice d'incidence a été rédigée sur le fondement d'un bilan d'incidence ancien, réalisé en 2013 et 2014 à partir d'inventaires de terrain effectuées sur des périodes très limitées et les quelques compléments apportés, qui ne concernent que l'avifaune hivernante, sont insuffisants ; aucune étude de terrain spécifique aux mammifères n'a été réalisée dans le cadre de l'évaluation ; l'impact du projet sur l'avifaune a été insuffisamment appréhendé au regard des distances de fuite des oiseaux ; l'impact cumulé des travaux d'aménagement de SPPL prévus sur les communes voisines de Landevant et de Locoal-Mendon ainsi que du sentier existant à Nostang n'a pas été pris en compte ; aucune estimation de la fréquentation de la SPPL par le public aux différentes saisons n'a été réalisée ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 414-4 du code de l'environnement :

* les travaux d'aménagement projetés sont de nature à porter d'importantes atteintes aux objectifs de conservation du site Natura 2000 " Ria d'Etel ", dont la richesse environnementale est liée à son caractère préservé et à sa très faible fréquentation humaine, dès lors en particulier que la fréquentation va augmenter, le sentier ayant vocation à accueillir le sentier de grande randonnée GR 34 : les travaux projetés vont impacter l'avifaune, qui va être exposée à des dérangements répétés en raison notamment des sentiers aménagés sur les communes environnantes, et plus particulièrement impacter le Tadorne de Belon, espèce particulièrement sensible au dérangement ; la distance de fuite des différentes espèces présentes n'a pas été prise en compte dans l'analyse des effets du projet sur l'avifaune ; il existe un cumul d'impacts liés à l'aménagement de sentiers et à la présence de promeneurs sur les rives opposées au regard des sentiers existants sur les communes voisines, dans les secteurs de la pointe du Listoir et du ruisseau de la Demi-ville, de la pointe du Gouarde et de la pointe du Gouhel ; les travaux vont également impacter la loutre d'Europe, le sentier jouxtant ou traversant plusieurs secteurs favorables ou très favorables à l'établissement de gîtes en méconnaissance des objectifs du DOCOB, lequel prévoit le maintien de l'ensemble de la végétation refuge existante ;

* les mesures envisagées afin d'éviter et de limiter les effets préjudiciables du projet sont insuffisantes : les secteurs à enjeux écologiques n'ont pas été évités, tant s'agissant de l'avifaune que de la loutre d'Europe ; le projet n'empêchera pas la divagation des promeneurs, le passage des piétons n'étant encadré que d'un seul côté sur l'essentiel du sentier et la pose de panneaux signalétiques étant insuffisante ; la prescription tenant à la période des travaux est insuffisante pour assurer la préservation des milieux et de la faune environnante dès lors que les espèces protégées sont présentes toute l'année, que rien n'est prévu s'agissant des horaires des travaux ou des travaux d'entretien du sentier ; la conservation d'un accès direct pour la loutre sur la parcelle cadastrée section ZA n° 50 est insuffisant ; les plantations prévues sont également insuffisantes ;

- il méconnaît les règles applicables aux espaces remarquables du littoral : les aménagements prévus sont susceptibles de dénaturer le caractère du site et de porter atteinte à la préservation des milieux et ne justifient pas d'une bonne intégration écologique en entrainant la suppression d'une végétation abritant des espèces ou constituant une végétation refuge pour celles-ci, en créant des covisibilités avec les zones d'alimentation et de repos des oiseaux d'eau, et en ne respectant pas les distances de fuite des oiseaux, en permettant le passage de piétons à proximité immédiate de zones d'habitats, tant s'agissant des oiseaux nicheurs que de la loutre d'Europe ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au titre de l'article R. 111-26 du code de l'environnement dès lors qu'il n'est pas assorti de prescriptions permettant de remédier aux atteintes portées à l'environnement : le permis d'aménager ne pouvait pas être délivré sans prescrire la réalisation d'inventaires et d'analyses complémentaires permettant d'évaluer les impacts réels du projet sur le site et de déterminer les mesures d'évitement adéquates.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2023, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite : les travaux autorisés n'ont aucune conséquence irréversible, s'agissant de travaux légers pour l'aménagement d'une sente piétonne ; ces travaux ne démarreront au plus tôt qu'une fois les travaux de débroussaillage complètement effectués après expertise du site à laquelle sera associée la chargée de mission Natura 2000 du syndicat de la ria d'Etel ; les coupes d'arbres qui ont pu intervenir sont limitées au strict nécessaire pour assurer le passage des piétons en toute sécurité ; la SPPL répond à un intérêt public, reconnu par la loi littoral, de permettre le libre accès du public au rivage ;

- sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse :

- les dispositions de l'article R. 423-74 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues dès lors que le maire était nécessairement averti du projet dans les moindres détails ;

- la procédure de mise à disposition du public a été régulière :

* l'affichage de l'arrêté de mise à disposition du public a eu lieu en mairie et à la DDTM et le défaut d'affichage de cet arrêté sur les lieux des travaux n'a exercé aucune influence sur le sens de la décision prise ni n'a privé les intéressés d'une garantie et la commune a eu à sa disposition toutes les informations nécessaires ;

* les modalités de mise à disposition ont été suffisantes et ont permis une large participation du public ;

* si l'avis CNDPS n'a pas été porté à la connaissance du public, il était favorable au projet sans aucune réserve ;

- l'évaluation des incidences Natura 2000 n'est entachée d'aucune insuffisance : le périmètre du permis d'aménager ne concerne que des aménagements légers ; des inventaires naturalistes complémentaires ont été réalisés en mai et juin 2022 ; les enjeux sont déjà parfaitement connus et jugés compatibles avec le projet de sentier côtier ; le rapport de l'association Bretagne Vivante ne prend en compte ni les reculs du tracé de la servitude par rapport aux zones à enjeux identifiées, ni le maintien des haies végétales coupant la covisibilité piétons/oiseaux ; la commune ne démontre pas que la fréquentation sur le site aurait connu une augmentation significative ;

- elle n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : l'incidence du cheminement sur les oiseaux a été bien étudiée ; les mesures de suppression, de limitation des incidences et d'accompagnement du projet sont étudiées ; aucun cumul d'impact lié à la présence de promeneurs sur les rives opposées n'est à craindre ; l'itinéraire du sentier a été défini de manière à respecter au mieux la tranquillité de la loutre ; les secteurs à enjeux ont été évités en prenant en compte les contraintes réglementaires, foncières et techniques ; l'espace de circulation des promeneurs est contenu ; les travaux seront effectués en tenant compte des nuisances susceptibles d'être apportées aux espèces sensibles ;

- les aménagements prévus, légers par nature, respectent la réglementation relative aux espaces remarquables ;

- les aménagements de la SPPL ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement, la canalisation des piétons s'impose de par la configuration des lieux.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 12 décembre 2023, la commune de Landevant, représentée par la Selarl Martin avocats, déclare s'associer aux conclusions et moyens de la requête de la commune de Landaul.

Elle fait en outre valoir que son intervention est recevable dès lors que les conséquences environnementales, graves et irréversibles susceptibles de résulter de la réalisation du projet autorisé relevées par la commune de Landaul constituent une atteinte directe aux intérêts dont elle a la charge et heurtent les objectifs de protection des espaces remarquables identifiés poursuivis par son plan local d'urbanisme.

Vu :

- la requête au fond n° 2301482 enregistrée le 16 mars 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 décembre 2023 :

- le rapport de Mme Plumerault,

- les observations de Me Rouhaud, représentant la commune de Landaul, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne que les aménagements prévus pour la mise en œuvre de la SPPL ne sont pas légers, qu'ils vont entraîner la suppression d'un hectare de végétation dans un site remarquable et préservé, que le syndicat mixte de la ria d'Etel n'a pas été consulté en amont sur le tracé de cette SPPL, soutient que l'arrêté prescrivant la mise à disposition du public n'a pas été affiché en mairie de Landaul ni sur les lieux et que les associations de protection de l'environnement n'ont pas pu faire d'observations en raison de ce défaut de publicité, insiste sur le fait que l'étude d'incidence Natura 2000 n'a pas correctement appréhendé les caractéristiques environnementales du site et s'est fondée sur des données obsolètes ;

- les observations de Me Laville-Collomb, représentant la commune de Landevant, qui déclare s'associer aux écritures de la commune de Landaul en insistant sur l'atteinte portée aux continuités écologiques par la SPPL ;

- et les explications de Mme B A, maire de Landaul, qui souligne que l'endroit est actuellement peu fréquenté et constitue un havre de paix pour l'avifaune, que les travaux d'aménagement de la SPPL sont très importants, que la commune avait proposé un sentier alternatif avec des points d'observation, qui aurait été plus respectueux de la biodiversité, indique que l'arrêté organisant la mise à disposition du public du dossier de demande de permis d'aménager n'a pu être affiché en mairie que la veille de cette mise à disposition.

Le préfet du Morbihan n'était ni présent ni représenté.

La clôture de l'instruction a été différée à l'issue de l'audience au vendredi 15 décembre 2023 à 12 heures.

Par un mémoire, enregistré le 14 décembre 2023, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens.

Il fait en outre valoir que les travaux qui sont entrepris visent à conforter la sente existante et ne portent pas atteinte à la biodiversité et que le dérangement temporaire d'oiseaux n'est pas de nature à entraver durablement leur présence sur les lieux.

Des pièces, produites par la commune de Landaul, ont été enregistrées le 15 décembre 2023 à 11 h 22.

Considérant ce qui suit :

Sur l'intervention de la commune de Landevant :

1. La commune de Landevant est limitrophe de la commune de Landaul. Elle invoque les incidences environnementales en termes de préservation de la biodiversité des aménagements envisagés sur le secteur de la ria d'Etel, qu'elle a identifié comme espace remarquable dans son plan local d'urbanisme et qui constitue un ensemble fonctionnel homogène avec celui identifié sur le territoire de la commune de Landaul. Elle justifie ainsi d'un intérêt suffisant à la suspension de l'arrêté attaqué. Par suite, son intervention à l'appui de la requête formée par la commune de Landaul doit être admise.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-74 du code de l'urbanisme : " Le chef du service de l'État dans le département chargé de l'instruction adresse un projet de décision au maire ou, dans les cas prévus à l'article R. 422-2, au préfet. / Dans les cas prévus à l'article R. 422-2, il en adresse copie au maire () ".

4. En l'espèce, il est constant que le chef du service de l'État n'a pas transmis au maire de la commune de Landaul la copie du projet de décision. Toutefois, ni les dispositions précitées, ni aucune autre disposition ne prévoient que le maire émette un avis sur le projet qui devait lui être transmis. En outre, il ressort des pièces du dossier que la maire de Landaul a émis, le 22 avril 2022, dans le cadre de l'instruction du permis d'aménager, un avis défavorable sur le tracé prévu de la SPPL en proposant un tracé alternatif. Par suite, cette irrégularité n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise et n'a pas privé l'intéressée d'une garantie. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées n'est, dès lors, pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. / Ces projets d'aménagement sont soumis, préalablement à leur autorisation, à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement dans les cas visés au 1° du I de l'article L. 123-2 du code de l'environnement et à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Dans les autres cas, ils sont soumis à une mise à disposition du public pendant une durée d'au moins quinze jours, dans des conditions permettant à celui-ci de formuler ses observations. Ces observations sont enregistrées et conservées. La nature des documents communiqués au public et les modalités de leur mise à disposition sont précisées par l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette mise à disposition. A l'issue de la mise à disposition et avant de prendre sa décision, l'autorité administrative en établit le bilan ". Aux termes de l'article R. 121-6 du même code : " Les aménagements légers mentionnés à l'article R. 121-5 qui ne sont pas soumis à enquête publique en application du 1° du I de l'article L. 123-2 du code de l'environnement font l'objet d'une mise à disposition du public organisée par un arrêté de l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation du projet / Cet arrêté est affiché dans la ou les mairies des communes intéressées et, le cas échéant, au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale, ainsi que sur le lieu où est projetée l'implantation de l'aménagement, dans des conditions qui garantissent le respect du site ou du paysage concerné ".

6. Il est constant que le projet d'aménagement en litige n'était pas soumis à enquête publique et a ainsi fait l'objet d'une mise à disposition du public et il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 6 juillet 2022 par lequel le préfet du Morbihan a organisé la mise à disposition du public de la demande de permis d'aménager déposée par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) pour l'ouverture de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur la commune de Landaul a été uniquement affiché dans le hall d'entrée de la DDTM à compter du 6 juillet 2022 mais n'a en revanche fait l'objet d'aucun affichage sur le lieu des travaux et n'a été affiché en mairie de Landaul que la veille de la mise à disposition.

7. La méconnaissance des dispositions précitées n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, l'instauration de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Landaul a fait préalablement l'objet d'une large information du public. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette absence d'affichage sur le lieu d'implantation et l'affichage tardif à la mairie de Landaul ni davantage la circonstance que le dossier a été mis en ligne uniquement sur le site internet des services de l'État dans le Morbihan, a été de nature à faire obstacle à la bonne information du public, dès lors qu'il ressort du bilan de cette mise à disposition que 46 observations ont été recueillies. Si la commune de Landaul produit une attestation de l'association Bretagne Vivante selon laquelle cette dernière n'a pas pu faire d'observations n'ayant pas eu connaissance de cette mise à disposition, elle ne justifie pas pour autant que les observations qui auraient pu être faites par cette association auraient été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise, alors que celles qui ont été recueillies portaient déjà sur l'ensemble des sujets de préoccupation de cette association, à savoir l'impact du tracé sur l'avifaune ou la loutre d'Europe, le lien entre la SPPL et le sentier de grande randonnée et l'impact du projet sur la fréquentation du site. Par suite, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'insuffisante publicité de l'avis de mise à disposition du public de la demande de permis d'aménager n'est pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

8. En troisième lieu, si le dossier de permis d'aménager mis à disposition du public ne comportait ni l'avis de la CNDPS ni le résultat des prospections spécifiques complémentaires à la notice d'incidence Natura 2000 réalisées les 28 et 29 avril 2022 visant des secteurs identifiés comme utilisables par la loutre et par le tadorne de Belon en période de reproduction, leur absence n'a pas été de nature à nuire à une bonne information du public dès lors d'une part que l'avis de la CNDPS était favorable au projet présenté, d'autre part que les investigations de terrain complémentaires ont permis de conclure que les incidences précédemment identifiées, faibles et non significatives, n'avaient pas été modifiées.

9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la procédure de participation du public serait entachée d'irrégularités n'est pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse.

10. Aucun des autres moyens invoqués et analysés ci-dessus n'est davantage de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

11. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions mises à l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, de rejeter les conclusions à fin de suspension de la requête de la commune de Landaul.

Sur les frais liés au litige :

12. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Landaul doivent, dès lors, être rejetées.

O R D O N N E :

Article 1er : L'intervention de la commune de Landevant est admise.

Article 2 : La requête de la commune de Landaul est rejetée.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Landaul, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Landevant.

Copie en sera adressée au préfet du Morbihan.

Fait à Rennes, le 19 décembre 2023.

Le juge des référés,

signé

F. Plumerault La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2306367