Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2400541

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 janvier et 21 février 2024, l'association " Maintien du collège de C pour une ruralité vivante ", Mme D B, Mme A F et la commune de C, représentées par Me Désert, demandent au juge des référés, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la délibération du conseil départemental des Côtes-d'Armor du 18 décembre 2023 portant approbation de la fermeture du collège Pier An Dall de C au 31 août 2024 et ajustement subséquent de la sectorisation ;

2°) de mettre à la charge du département des Côtes-d'Armor la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la requête est recevable, dès lors que chaque requérante justifie de son intérêt à agir contre la délibération en litige ;

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la publicité donnée dès le mois de mai 2023 par le département à la fermeture future du collège a eu pour effet d'inciter des parents à ne pas inscrire leurs enfants dans l'établissement pour la rentrée de septembre 2023 ; la mesure est contraire à la bonne gestion des deniers publics ; sont programmés des travaux de restructuration du collège de Saint-Nicolas-du-Pélem, à hauteur de plus de huit millions d'euros, pour l'accueil des élèves du collège fermé, qui n'iront pas forcément dans cet établissement ; les élèves seront exposés aux nuisances des travaux programmés à compter de 2025, durant plusieurs années ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la délibération en litige, dès lors que :

* la décision de fermeture de l'établissement n'a pas été précédée d'une concertation avec les parents et les enseignants, en méconnaissance des exigences de l'article L. 211-2 du code de l'éducation ; la prétendue concertation n'a eu lieu qu'une fois la décision prise et annoncée ; les élus du département membres de la commission jeunesse n'ont jamais été informés d'un projet de fermeture avant le 24 mai 2023 ; la chambre régionale des comptes a préconisé une réflexion sur la sectorisation, sans jamais recommander une fermeture d'établissement ;

* le conseil d'administration n'a pas été amené à rendre régulièrement son avis, contrairement à ce qui est indiqué en défense ;

* la délibération a été votée au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que les élus n'ont pas été correctement ni suffisamment informés avant la séance, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 3121-18 du code général des collectivités territoriales :

) les documents transmis aux élus comportent des données chiffrées erronées et biaisées sur les inscriptions actuelles et projetées ; en particulier, les graphiques occultent la circonstance qu'à l'horizon 2035, le collège de C devrait gagner entre sept et dix élèves et celui de Saint-Nicolas-du-Pélem devrait en perdre une vingtaine ;

) le rapport établi par le cabinet Compas, sur la base duquel la décision a été prise, n'a pas été communiqué aux élus ;

) les informations lacunaires et tronquées, en outre transmises tardivement, ont empêché les élus de voter sur la délibération en connaissance de cause et de manière éclairée, ceux-ci pensant manifestement que les effectifs du collège de C avaient vocation à baisser ;

) le projet de délibération leur a été transmis le 14 décembre 2023, pour une séance le 18 courant, et les documents annexes, notamment le rapport de présentation, ne leur a été remis qu'en début de séance ;

) le rapport de présentation comporte le compte-rendu de la séance du conseil départemental de l'éducation nationale, au cours de laquelle le DASEN a fait des déclarations erronées, s'agissant notamment de l'évolution des effectifs de ces deux établissements, ce qui a nécessairement eu une influence ;

) la circonstance qu'un débat ait précédemment eu lieu sur l'étude réalisée par le cabinet Compas, en octobre 2022, n'a pas d'incidence, dès lors qu'il s'agissait de la présentation de l'ensemble de l'étude, sans mention particulière et spécifique du cas du collège de C ;

* la décision de fermeture est entachée d'erreur manifeste d'appréciation : aucun des motifs avancés ne permet de justifier la mesure : les bâtiments du collège de Saint-Nicolas-du-Pélem sont davantage dégradés et la rénovation du collège de C aurait été moins coûteuse et plus aisée à réaliser de manière échelonnée ; sa capacité d'accueil permettait le cumul de ses effectifs avec ceux de cet autre établissement ; le taux d'occupation actuel est de 53 % et non 22 % ; les projections démographiques anticipent une hausse des effectifs de l'établissement, quand elles prévoient une baisse de ceux de presque tous les collèges des Côtes-d'Armor, à hauteur de 1 300 élèves à l'échelle du département ; les travaux de réhabilitation, dans tous les cas nécessaires, n'impliquent aucune consommation d'espace non artificialisé ; la circonstance que le département ne soit pas propriétaire du bâti ou de l'emprise foncière du collège de C est sans incidence, eu égard à la facilité d'acquisition ; la qualité de l'offre pédagogique, des conditions de travail des enseignants et du service rendu aux élèves n'est pas amoindrie du fait de la faiblesse des effectifs ; de nombreuses options existent dans cet établissement, notamment l'enseignement de l'allemand, du breton et du latin ; la fermeture de l'établissement implique une augmentation des distances et des temps de trajets pour de nombreux élèves ; la distance séparant les deux collèges est de neuf et non huit kilomètres ; le seul fait que la gestion des ressources humaines puisse éventuellement être complexe ne justifie pas la décision de fermeture en litige ; il a été annoncé que les moyens du collège de Saint-Nicolas-du-Pélem ne seraient pas renforcés à la rentrée 2024 ; l'objectif de collèges accueillant 200 à 350 élèves ne sera en tout état de cause pas atteint par la mise en œuvre de la décision en litige ;

* cette décision a des effets induits qu'il faut prendre en considération, sur la vie de la commune et de ses habitants, sur le fonctionnement d'autres services publics, notamment celui de l'école élémentaire de C ; la cantine du collège assure la desserte de l'école de la commune, à hauteur de 125 repas quotidiens ; le car du collège assure également la desserte de l'école primaire ; des familles ont d'ores et déjà renoncé à s'installer dans les communes du secteur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2024, le département des Côtes-d'Armor, représenté par la Selarl CVS, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- une étude prospective a été réalisée sur l'état bâtimentaire des 47 collèges publics du département des Côtes-d'Armor et les évolutions démographiques à court et moyen terme, dans la perspective de l'établissement du programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges (PPIC), le programme 2009-2022 arrivant à échéance ; cette étude a révélé la nécessité de réorganiser l'implantation de certains collèges dans le sud-ouest du département, conduisant à envisager la fermeture du collège Pier An Dall de C ; cette fermeture est également préconisée par la Chambre régionale des comptes, dans un rapport du 14 avril 2023 ; le PPIC 2023-2028 a été approuvé le 3 juillet 2023 ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite ; les requérantes n'invoquent pas d'intérêt précis auquel la délibération en litige porterait atteinte de manière grave et immédiate ; la sectorisation prendra effet en septembre 2024 ; la concertation sur le projet de fermeture est en cours depuis plus d'un an ; il n'a jamais été question d'une fermeture en cours d'année scolaire ; la délibération n'a fragilisé la situation d'aucun établissement scolaire ; les requérantes personnes privées n'établissent pas dans quelle mesure la nouvelle sectorisation porte atteinte à leurs intérêts ou leur situation personnelle ; la mesure n'engendre aucune dépense publique spécifique, les travaux de réaménagement du collège de Saint-Nicolas-du-Pélem étant déjà prévus et nécessaires ; l'intérêt public justifie le maintien de l'exécution de la décision en litige ; la faiblesse des effectifs de l'établissement fragilise son fonctionnement et la qualité du service rendu ;

- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code de l'éducation est inopérant ; en toute hypothèse, le conseil départemental de l'éducation nationale s'est réuni le 23 novembre 2023 et a rendu son avis sur le projet de fermeture du collège de C ;

- les élus ont bénéficié d'une information suffisamment précise pour adopter la délibération qui leur était soumise de manière éclairée :

) l'étude du cabinet Compas a été présentée le 24 octobre 2022 au sein de la commission jeunesse, composée d'élus du département, puis le 7 novembre suivant aux élus de la commission permanente ;

) les données actualisées de l'étude confirment les projections initiales ; la seule circonstance que les élus n'aient pas eu connaissance de l'hypothèse d'un ou deux élèves en plus ou en moins par classe par établissement, sur les treize prochaines années, ne saurait suffire à caractériser un défaut d'information ;

) en toute hypothèse, les élus ont été informés de la faiblesse des effectifs des deux établissements ;

) l'erreur prétendument commise par le DASEN sur les reports d'inscription entre les établissements n'a pas eu d'incidence sur le droit à l'information des élus, qui ont eu présentation de l'ensemble des éléments et données pertinents du problème ;

- la décision de fermeture est justifiée et conforme à l'intérêt général, ainsi qu'aux projections démographiques ; le choix a été fait de regrouper les deux collèges à Saint-Nicolas-du-Pélem, quand les deux établissements auraient pu être fermés, eu égard à leur situation de sous-effectif structurel, de 22 % s'agissant de Saint-Nicolas-du-Pélem et de 36 % s'agissant de C ; cette situation de sous-effectif a des incidences notables, en termes de composition des équipes pédagogiques, de mobilisation des moyens d'encadrement et de mise en œuvre de projets sur le long terme ; le choix de regrouper les deux établissements à Saint-Nicolas-du-Pélem est justifié, notamment, par l'emprise plus grande du collège et par la circonstance que le département est propriétaire des bâtiments ; les travaux en site occupé présentent des contraintes, qui ne sont pas insurmontables ; les enjeux et besoins des communes en secteur rural ont été pris en considération ; les temps de transport induits par la nouvelle sectorisation sont sensiblement équivalents à l'existant ; un échange a été proposé au maire de C sur la question de la restauration scolaire, qui n'a pas reçu de suite.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2024, le préfet des Côtes-d'Armor conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucune illégalité n'a été identifiée par ses services.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2024, le recteur de l'académie de Rennes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la procédure prévue par les textes a été respectée, s'agissant notamment de la consultation du conseil départemental de l'éducation nationale ;

- la fermeture en litige est justifiée et opportune, compte tenu de la faiblesse des effectifs et des projections démographiques négatives ; le maintien de deux collèges de moins de cent élèves à huit kilomètres de distance, dont les locaux nécessitent tous les deux d'importantes rénovations, aurait été contraire à l'intérêt général.

Vu :

- la requête au fond n° 2400539, enregistrée le 31 janvier 2024 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'éducation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 février 2024 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Désert, représentant les requérantes, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la délibération en litige a pour objet de fermer le collège Pier An Dall de C et de fixer la nouvelle sectorisation subséquente, sans procéder au regroupement des deux établissements en un lieu tiers ;

* la décision de fermeture a été prise, puis a été mis en œuvre un semblant de concertation ; au sein du conseil départemental de l'éducation nationale, il n'y a eu que deux ou trois prises de parole ; tous les avis rendus sont défavorables ;

* la condition tenant à l'urgence est satisfaite, eu égard à l'incidence et aux effets de la décision, sur le tissu social et économique des communes concernées ; la fermeture est imminente ; des parents ont d'ores et déjà renoncé à inscrire leurs enfants à C, pour ne pas les changer d'établissement en cours de cycle ; une baisse de 6 élèves entre 2022 et 2023, de 71 à 65, représente une baisse des effectifs de 10 % ; l'objectif du département n'est pas atteint, dès lors que les inscriptions se sont en réalité reportées vers des établissements privés et non vers le collège cible de Saint-Nicolas-du-Pélem ; la décision porte également atteinte à l'intérêt public, en terme de bonne gestion des deniers publics ; le coût de la restructuration du collège de Saint-Nicolas-du-Pélem est plus important que celui qu'aurait induit la rénovation du collège de C, dont la capacité d'accueil est suffisante pour les deux effectifs ;

* l'information des élus est insuffisante et le délai dont ils ont disposé pour prendre connaissance des documents l'est tout autant : le rapport de présentation de 70 pages leur a été transmis le 14 pour une séance du 18 ; les chiffres et données présentés aux élus sont incomplets et biaisés ; les élus ont été empêchés d'envisager une autre solution, alternative à la fermeture du collège de C, présentée comme la seule solution possible ;

* l'erreur manifeste d'appréciation est établie, quelque soit le motif de fermeture considéré ;

* la décision en litige a des incidences notables sur la situation des usagers, dans une zone rurale présentant des difficultés et une précarité particulières ;

- les observations de Me Guillou, représentant le département des Côtes-d'Armor, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* il ne s'agit pas de nier que la situation des usagers sera affectée par la décision en litige, mais cela ne suffit pas pour caractériser une situation d'urgence ;

* l'étude réalisée dans le cadre de l'établissement du PPIC, portant sur l'état bâtimentaire et les perspectives démographiques, confirme la nécessité d'une réimplantation de certains établissements ;

* la concertation, telle que fixée et organisée par les textes, a été mise en œuvre ; la circonstance que les avis défavorables ne soient pas suivis ne remet pas en cause la réalité et la régularité de cette concertation ;

* l'annonce de la fermeture n'a pas fragilisé l'établissement, ni réduit les inscriptions ;

* la faiblesse des effectifs pose des problèmes structurels d'organisation : les enseignants ne sont pas affectés à temps plein sur l'établissement ; il n'existe pas de réelle vie scolaire ; il est délicat de mobiliser les encadrements à long terme et de mettre en œuvre des projets pédagogiques pluri annuels ;

* la fermeture s'inscrit dans un souci de bonne gestion des deniers publics et dans la poursuite d'un objectif d'intérêt général ;

* le rapport de présentation et le dispositif de la délibération projetée étaient annexés à la convocation du 4 décembre 2023, pour une séance du 18 courant ; des élus d'opposition ont pris la parole et n'ont pas relevé d'insuffisante information ; l'imprécision alléguée des données chiffrées n'a pas nui à l'information des élus, s'agissant des données structurantes du problème et de ses enjeux ; a été évoquée, lors de l'approbation du PPIC, la possibilité d'une mention portant spécifiquement sur le collège de C, proposition que les élus ont rejetée ;

* la décision n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; le choix de maintenir et restructurer l'établissement de Saint-Nicolas-du-Pélem procède d'une volonté de maintenir un maillage territorial cohérent ; cet établissement est davantage central dans la nouvelle sectorisation ;

* les difficultés induites, en termes de réorganisation de certains services publics et des familles concernées ne sont pas niées, mais ne peuvent suffire pour justifier un statu quo ;

- les observations de Mme E, représentant le recteur de l'académie de Rennes, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* la concertation, telle que fixée et organisée par les textes, a été mise en œuvre ; les élus et représentants des parents ont véritablement débattu au sein du conseil départemental de l'éducation nationale ; la circonstance que les avis défavorables ne soient pas suivis ne remet pas en cause la réalité et la régularité de cette concertation ;

* il ne s'agit pas de remettre en cause la qualité des enseignements dispensés au sein du collège de C ; le regroupement permet en revanche d'augmenter les effectifs et donc d'augmenter la dotation globale horaire de l'établissement, permettant subséquemment des temps d'enseignement plus importants, avec une fidélisation des effectifs enseignants et encadrants ; le corps enseignant du collège de C est composé à 43 % de contractuels ; le regroupement permet d'envisager l'ouverture d'options et de classes aménagées, à valoriser dans une zone rurale où 30 % des élèves suivent des filières agricoles et en agronomie, générales ou professionnelles.

Le préfet des Côtes-d'Armor n'était pas présent, ni représenté.

La clôture de l'instruction a été différée au lundi 26 janvier 2024 à 16 h.

Un mémoire a été présenté pour le département des Côtes-d'Armor, enregistré le 23 février 2024, aux termes duquel il persiste dans ses conclusions, et fait notamment valoir qu'il justifie de ce que le rapport de présentation et le projet de dispositif de la délibération ont été mis à disposition des élus avec la convocation, le 4 décembre 2023, soit plus de douze jours avant la séance, du 18 décembre ; la séance a été filmée, ce qui permet de confirmer qu'aucun document n'a été remis en séance ; les documents préparatoires et d'information sont transmis par voie électronique, un horodatage permettant de certifier l'heure de mise à disposition ; le projet de délibération complète a été mis à disposition le 14 décembre 2023.

Un mémoire a été présenté pour les requérantes, enregistré le 26 février 2024 à 12 h 08, aux termes duquel elles persistent dans leurs conclusions et soutiennent notamment que le logiciel Airsdélib, de mise à disposition des élus des documents préparatoires des séances, n'est que peu utilisé ; les captures d'écran transmises prouvent l'envoi d'un courriel, sans possibilité de contrôle du contenu réel des liens et pièces jointes ; l'horodatage n'est au demeurant pas fiable en ce qu'il ne permet pas de certifier la date effective de l'envoi des documents ; les intitulés de fichiers divergent en fonction des pièces transmises ; l'horodatage indique " il y a un mois " ce qui n'est pas précis ; le document intitulé " rapport collège de C AP_18_12_23 " porte une date de création au 22 janvier 2024 ; les attestations ne sont pas probantes.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 18 décembre 2023, le conseil départemental des Côtes-d'Armor a approuvé la fermeture du collège Pier An Dall de C au 31 août 2024, a autorisé son président à demander au préfet des Côtes-d'Armor d'édicter l'arrêté de fermeture de cet établissement et a approuvé les ajustements de sectorisation à mettre en œuvre à la rentrée 2024. Par arrêté du 9 février 2024, le préfet des Côtes-d'Armor a décidé de la fermeture de ce collège. L'association " Maintien du collège de C pour une ruralité vivante ", Mme B, Mme F et la commune de C ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre la délibération du 18 décembre 2023 et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'éducation : " Les collèges, les lycées et les établissements d'éducation spéciale sont des établissements publics locaux d'enseignement (). / Ces établissements sont créés par arrêté du représentant de l'État sur proposition, selon le cas, du département, de la région ou, dans le cas prévu aux articles L. 216-5 et L. 216-6 du présent code, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale intéressé ". Aux termes de son article L. 213-1 : " Le conseil départemental établit, après accord de chacune des communes concernées () le programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges qui résulte du schéma prévisionnel des formations mentionné à l'article L. 214-1 du présent code. / À ce titre, le conseil départemental arrête après avis du conseil départemental de l'éducation nationale, en tenant compte de critères d'équilibre démographique, économique et social, la localisation des établissements, leur capacité d'accueil, leur secteur de recrutement et le mode d'hébergement des élèves. () / Les dispositions de l'article L. 214-4 sont applicables au département pour les collèges. / Toutefois, les autorités compétentes de l'État affectent les élèves dans les collèges publics ".

4. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu partager la compétence pour l'organisation du service public de l'enseignement du second degré entre l'État, d'une part, et, s'agissant des collèges, le département, d'autre part. La décision de fermeture d'un collège ne saurait, dès lors, intervenir qu'au terme d'une procédure permettant de recueillir l'accord tant du représentant de l'État que des organes compétents du département concerné. La décision du représentant de l'État de fermeture d'un établissement n'est pour autant pas prise pour l'application de la délibération par laquelle le département décide, en vertu des dispositions de l'article L. 213-1 précité, la localisation des établissements et leur secteur de recrutement, ladite délibération ne constituant pas davantage la base légale de la décision de fermeture prise par l'autorité de l'État.

5. Au soutien de leur demande de suspension de l'exécution de la délibération du conseil départemental des Côtes-d'Armor du 18 décembre 2023, les requérantes soutiennent que la décision de fermeture du collège Pier An Dall de C a été prise au terme d'une procédure irrégulière, la concertation prévue par les dispositions de l'article L. 211-2 du code de l'éducation n'ayant pas été véritablement menée et les élus ayant reçu une information tronquée, insuffisante et tardive au regard des exigences des dispositions de l'article L. 3121-18 du code général des collectivités territoriales, ce qui les a empêché de statuer et délibérer de manière éclairée, outre que la décision de fermeture est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, aucun des motifs avancés par le département des Côtes-d'Armor n'apparaissant susceptible de la justifier.

6. Aucun de ces moyens, tels qu'ils sont visés et analysés, n'apparaît propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en litige.

7. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de la requête tendant à la suspension de l'exécution de la délibération du conseil départemental des Côtes-d'Armor du 18 décembre 2023 ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Côtes-d'Armor qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérantes la somme que le département des Côtes-d'Armor demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête susvisée est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département des Côtes-d'Armor au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association " Maintien du collège de C pour une ruralité vivante ", première dénommée pour l'ensemble des requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au département des Côtes-d'Armor et à la ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse.

Copie en sera transmise pour information au préfet des Côtes-d'Armor et au recteur de l'académie de Rennes.

Fait à Rennes, le 28 février 2024.

Le juge des référés,

signé

O. Thielen

La greffière d'audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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