Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2400855

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 et 27 février 2024, la société Bouygues Télécom et la société Cellnex France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 4 décembre 2023 par lequel la maire de la commune de Surzur s'est opposée à la déclaration préalable de travaux n° DP 056 248 23 Y0191 présentée par la société Cellnex France Infrastructures, mandatée par la société Bouygues Télécom, en vue de la construction d'un relais de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé dans la zone artisanale de Lann Borne ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Surzur de leur délivrer un certificat de non-opposition à la déclaration préalable de travaux dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Surzur le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la condition d'urgence est satisfaite eu égard, d'une part, à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, ainsi qu'aux engagements pris par la société Bouygues Télécom en termes de réalisation de ces taux de couverture, figurant au cahier des charges joint à l'autorisation qui lui a été accordée par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), et d'acheminement des appels d'urgence dans le cadre du réseau radio du futur (RFF) mis en œuvre par l'État pour moderniser les moyens de communication des acteurs de la sécurité et du secours et, d'autre part, à la continuité du service public des télécommunications qui doit permettre aux usagers ayant souscrit un abonnement auprès d'elle de bénéficier du service de téléphonie mobile dont elle a la charge ; en l'espèce, la partie du territoire sur laquelle l'ouvrage en litige doit être implantée constitue un trou de couverture au sein duquel la couverture en réseau 4G est de mauvaise qualité, voire absente ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué en ce qu'il a été pris par une autorité incompétente et que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne peut légalement fonder le refus opposé par la commune dès lors que le terrain d'assiette du projet se situe non dans un espace d'urbanisation diffuse mais au sein d'une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions et en continuité de laquelle l'extension de l'urbanisation est autorisée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2024, la commune de Surzur, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et ce que soit mis à la charge des requérantes le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite dès lors que l'autorisation dont se prévaut la société Bouygues Télécom pour la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile date du 12 novembre 2020 alors que sa demande a été déposée trois ans plus tard ; le taux de couverture du territoire du Morbihan par le réseau 4G de la société Bouygues Télécom est de plus de 99 %, donc supérieur à l'objectif fixé par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ;

- l'implantation de l'ouvrage projeté est contraire aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que la parcelle d'implantation se situe dans un espace d'urbanisation diffuse qui n'a d'ailleurs pas été identifié comme village ou agglomération par le schéma de cohérence territorial et que, même classé en zone Ul du plan local d'urbanisme, il se trouve à 500 mètres du bourg et en est séparé par une zone dépourvue de toute construction.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 1er février 2024 sous le n° 2400567 par laquelle la société Bouygues Télécom et la société Cellnex France Infrastructures demandent l'annulation de l'arrêté du 4 décembre 2023.

Vu :

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 27 février 2024 :

-le rapport de M. A ;

- les observations de Me Miloux, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures, qui reprend le contenu de ses écritures et ajoute, s'agissant de l'urgence, que les cartes matérialisant le taux de couverture des réseaux produites par la commune issues du site de l'ARCEP et du site commercial de la société Bouygues Télécom ne présentent pas le même degré de précision que des cartes in situ, plus précises, qu'il y a un intérêt public à assurer tant la couverture du territoire national par les réseaux 4G et 5G compte tenu des engagements pris par la société avec l'État, que l'exécution du service offert à ses abonnés et qu'enfin l'autorisation d'exploitation du réseau 5G délivrée par l'ARCEP court jusqu'en 2035. Il est rappelé en outre que la construction s'implante dans une zone artisanale de 6 hectares, composée de presque 40 constructions, desservie par les voies et réseaux divers qui présente ainsi un nombre et une densité significatifs de constructions et que, par ailleurs, la construction n'aura pas pour effet d'étendre l'urbanisation dès lors que la parcelle d'assiette du projet est déjà urbanisée ;

- les observations de Me Idlas, représentant la commune de Surzur, qui reprend le contenu de ses écritures et annonce la production d'un nouveau mémoire. Elle indique, s'agissant du doute sérieux, que le schéma de cohérence territorial n'a pas identifié la zone artisanale comme un village ou une agglomération, à la différence du bourg de la commune ; que le plan local d'urbanisme n'a pas à être pris en compte pour identifier un village ou une agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; que les requérantes confondent les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, la parcelle d'assiette du projet n'étant pas située dans un espace proche du rivage ; que la zone artisanale doit être regardée comme un espace d'urbanisation diffuse où l'extension de l'urbanisation est interdite. S'agissant de l'urgence, elle indique que le taux de couverture réseau par Bouygues Télécom dans le département du Morbihan est supérieur à 99 % ; que l'autorisation de la société Bouygues Télécom délivrée par l'ARCEP date de 2020 ; que les requérantes n'ont pas été diligentes dès lors que leur requête en référé est introduite plus de deux mois après la décision contestée ce qui ne caractérise pas une urgence particulière.

La clôture de l'instruction a été différée au mardi 27 février 2024 à 16 h, en application de l'article R. 522-8 du code de justice administrative, pour permettre à la commune de Surzur de formaliser, par un mémoire, le contenu de ses observations orales.

Par un mémoire enregistré le 28 février 2024 à 14 h 09, la commune de Surzur conclut au rejet de la requête en formalisant le contenu de ses observations orales.

Considérant ce qui suit :

1. La société Cellnex France Infrastructures, mandatée par la société Bouygues Télécom, a déposé en mairie de Surzur, le 6 novembre 2023, un dossier de déclaration préalable n° DP 056 248 23 Y0191, pour la construction d'un relais de radiotéléphonie comprenant l'implantation d'un pylône avec système antennaire, d'une zone technique et d'une clôture métallique sur un terrain situé dans la zone artisanale de Lann Borne, sur une parcelle cadastrée section WH n° 242, à laquelle la maire de la commune de Surzur s'est opposée par arrêté du 4 décembre 2023. La société Bouygues Télécom et la société Cellnex France Infrastructures ont saisi le tribunal d'une requête tendant à l'annulation de cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () .

En ce qui concerne l'urgence :

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

4. D'une part, la société Bouygues Télécom a pris des engagements de couverture national vis-à-vis de l'État, selon lesquels elle doit notamment assurer la couverture 4G de 99,6 % de la population métropolitaine au 17 janvier 2027 et l'augmentation des débits fournis par les réseaux mobiles sur au moins 90 % des sites d'ici le 31 décembre 2025 et 100 % d'ici le 31 décembre 2030. Par ailleurs, elle doit s'assurer de la modernisation du système national de communication haut débit à destination des services de sécurité et de secours dans le cadre du Réseau radio du futur.

5. D'autre part, les sociétés requérantes établissent, par la production de cartes, que la couverture par les réseaux de téléphonie mobile 4G de la partie du territoire de la commune de Surzur sur laquelle le relais de radiotéléphonie mobile doit être implanté est absente ou de mauvaise qualité. Cette couverture insuffisante du réseau n'est sérieusement remise en cause ni par les cartes mises en ligne sur le site internet de l'ARCEP qui présentent une précision relative compte tenu de leur caractère départemental ou national, ni par la carte issue du site internet commercial de la société Bouygues Télécom qui ne présente la couverture 4G du territoire de la commune qu'à l'extérieur des bâtiments et sans précision sur la qualité de cette couverture.

6. Par suite, eu égard à l'importance de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile tant 4G que 5G, aux intérêts propres de la société Bouygues Télécom qui a pris des engagements vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire par son propre réseau et à l'acheminement des appels d'urgence, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu'elle aurait, aux niveaux national et départemental, atteint ses objectifs de couverture, et enfin à la circonstance que la couverture d'une partie du territoire de la commune de Surzur par le réseau de radiotéléphonie mobile de la société Bouygues Télécom est absente ou de mauvaise qualité, la condition d'urgence doit, en l'espèce, être regardée comme remplie.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, applicable aux communes littorales, telle la commune de Surzur : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. (). "

8. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. À ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

9. En outre, l'exigence de continuité avec les agglomérations et villages existants ou les espaces déjà urbanisés est directement applicable à toutes les autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, en ce comprises celles ayant pour objet d'autoriser l'implantation d'un ouvrage de téléphonie mobile ne créant qu'une faible emprise au sol.

10. Il ressort toutefois des pièces du dossier que si le schéma de cohérence territoriale du Golfe du Morbihan-Vannes agglomération n'identifie pas la zone artisanale de Lann Borne dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet comme un village ou une agglomération, il ne détermine pas de critères d'identification suffisamment précis de ces derniers.

11. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier, en particulier des photographies et vues aériennes produites au dossier, que le terrain d'assiette du projet se situe à l'extrémité nord de cette zone artisanale qui, bien que séparé par des parcelles agricoles, est relié au bourg de la commune par la voie départementale D20 et forme un ensemble homogène composé de presque une quarantaine de bâtiments artisanaux et industriels de dimensions importantes, densément organisés autour de voies de communication sur une surface de 6 hectares et desservis par les réseaux divers. Il est d'ailleurs constant que le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune de Surzur classe cette zone Ui, ce qui correspond aux secteurs d'urbanisation destinés à l'accueil des activités économiques, notamment celles incompatibles avec le voisinage des zones d'habitat. Par suite, cette zone ne saurait, en l'état de l'instruction, être regardée comme un espace d'urbanisation diffuse. Au surplus, l'implantation projetée d'un ouvrage de radiotéléphonie sur la parcelle cadastrée section WH n° 242, sur laquelle existe déjà un bâtiment artisanal, s'inscrira dans la continuité de cette enveloppe urbaine sans que la zone artisanale ne trouve à s'étendre. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la maire de la commune de Surzur ne pouvait légalement, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France Infrastructures, regarder ce projet comme permettant une extension d'un espace d'urbanisation diffuse en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, est propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 4 décembre 2023.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte n'est pas propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige.

13. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté de la maire de la commune de Surzur du 4 décembre 2023 jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

14. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. ". Aux termes de l'article L. 911-1 de ce code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

15. Il résulte de ce qui précède que lorsque le juge des référés, saisi de conclusions aux fins de suspension, décide d'ordonner des mesures conservatoires, celles-ci ne produisent leurs effets que dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation de la décision contestée.

16. Il y a donc seulement lieu d'enjoindre à la maire de la commune de Surzur de délivrer un certificat de non-opposition à titre provisoire à la société Cellnex France Infrastructures pour les travaux mentionnés dans le dossier n° DP 056 248 23 Y0191, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

17. Il résulte des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. La commune de Surzur étant partie perdante à l'instance, il y a lieu de mettre à sa charge le versement aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures d'une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. Pour le même motif, les conclusions de la commune de Surzur dirigées sur ce fondement contre les sociétés requérantes doivent être rejetées.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 4 décembre 2023, par lequel la maire de la commune de Surzur s'est opposée à la déclaration préalable n° DP 056 248 23 Y0191 présentée par la société Cellnex France Infrastructures est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de la commune de Surzur de délivrer un certificat de non-opposition à titre provisoire à la société Cellnex France Infrastructures pour les travaux mentionnés dans le dossier n° DP 056 248 23 Y0191, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Surzur versera aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures une somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Bouygues Télécom, première dénommée, pour l'ensemble des sociétés requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Surzur.

Fait à Rennes, le 29 février 2024.

Le juge des référés,

signé

E. A La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.