Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2402483

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 avril 2024, M. A B, représenté par Me Coirier, demande au juge des référés :

1°) à titre principal, de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) du 15 mars 2024, portant refus d'autorisation d'exercice de la profession de neurochirurgien et orientation vers un parcours de consolidation des compétences et d'enjoindre au centre national de gestion de procéder au réexamen de sa situation lors de la prochaine réunion de la commission nationale d'autorisation d'exercice ;

2°) à titre subsidiaire, de suspendre l'exécution de cette décision du 15 mars 2024 portant orientation vers un parcours de consolidation des compétences et d'enjoindre au CNG de l'affecter dans un service de neurochirurgie dans le cadre du parcours de consolidation des compétences dès la prochaine vacance de poste ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, de suspendre l'exécution de cette décision du 15 mars 2024 en tant qu'elle porte orientation vers un parcours de consolidation des compétences ;

4°) de mettre à la charge du CNG la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige porte atteinte à sa liberté d'exercer une profession de santé, en raison de la perte de statut de praticien associé et de l'impossibilité à laquelle il fait face de s'engager dans un parcours de consolidation des compétences :

* ses demandes d'accueil ont toutes été refusées et le centre national de gestion ne l'a pas affecté, dès lors qu'il n'a l'obligation de le faire qu'à l'égard des lauréats des épreuves de vérification des connaissances après 2021 ;

* les dispositions applicables évoluent régulièrement, ce qui crée des situations transitoires hybrides renforçant les difficultés d'obtention d'une autorisation d'exercice ainsi que l'instabilité juridique de sa situation ;

* il subit une perte significative de revenus, outre que ses droits à l'allocation d'aide au retour à l'emploi arrivent à échéance en septembre 2024 ;

* cette situation porte atteinte à sa carrière professionnelle et affecte ses futures chances de retrouver un poste ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* elle est entachée d'incompétence ;

* elle a été prise au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que la commission nationale d'autorisation d'exercice était irrégulièrement composée ; son dossier a été examiné par la commission composée à l'identique, en avril 2023 et en mars 2024, notamment par le même rapporteur, et aucun élément ne permet de garantir que les explications et ajouts apportés à son dossier ont été réellement pris en considération ; en outre, certains de ses membres ont exercé à ses côtés lors de ses premières expériences professionnelles et rien ne permet de s'assurer que les appréciations négatives ou insuffisantes qu'ils auraient pu avoir au début de sa période d'exercice probatoire n'ont pas influé sur leur appréciation de son dossier ;

* elle est entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation de ses compétences en qualité de neurochirurgien, s'agissant notamment de son autonomie chirurgicale et de l'évaluation de sa pratique ; il justifie d'un nombre considérable d'actes durant sa période d'exercice probatoire, laquelle ne peut donc être qualifiée de limitée ; la circonstance que sa pratique n'est pas évaluée ne lui est pas imputable et ne peut donc lui être opposée ;

* elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation s'agissant des conditions relatives à la période d'exercice probatoire ; les actes réalisés comme premier opérateur au centre hospitalier universitaire de Rennes n'ont manifestement pas été pris en compte alors même qu'ils sont déterminants dans l'appréciation de l'autonomie chirurgicale ; la circonstance que le service de neurochirurgie de l'établissement ait perdu son agrément est sans incidence, dès lors que cette perte d'agrément est postérieure à la fin de son contrat ;

* elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation s'agissant des justificatifs pris en compte pour apprécier ses compétences en qualité de neurochirurgien ; les dispositions de l'article D. 4111-8 du code de la santé publique disposent que la compétence des candidats est appréciée notamment, mais pas exclusivement, au vu du rapport d'évaluation établi par le responsable de la structure, de sorte qu'il ne peut lui être fait grief de ne pas présenter de rapport d'évaluation et il ne peut être considéré que son expérience ou son autonomie chirurgicale sont insuffisantes pour ce seul motif ;

* elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation s'agissant des modalités d'application du parcours de consolidation des compétences ; il entre dans le champ d'application des dispositions transitoires, aux termes desquels il lui appartient de trouver une affectation pour réaliser le parcours de consolidation des compétences, ce qui constitue une formalité impossible dans sa situation particulière ;

* il est victime d'une inégalité de traitement : un confrère qui a réalisé son exercice professionnel dans le même service et dans la même spécialité, sur une période similaire, s'est vu délivrer l'autorisation d'exercice, alors même qu'il justifie de moins d'interventions que lui en qualité de premier opérateur ; les dispositions applicables distinguent entre ceux qui ont réussi les épreuves de vérification des connaissances avant ou après 2021, emportant une obligation ou non du CNG d'affectation pour la réalisation du parcours de consolidation des compétences, et cette distinction ne repose sur aucun motif légitime.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2024, le CNG conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la décision en litige permet à M. B de réaliser un parcours de consolidation des compétences, qui doit s'effectuer sous le statut de praticien associé, de sorte qu'elle ne porte aucunement atteinte à sa liberté d'exercer une profession de santé ; les refus qu'il s'est vu opposer s'agissant de la réalisation de ce parcours ne sont fondés que sur l'absence de poste disponible ; ces refus sont pour l'essentiel datés de janvier à mars 2024, alors même que la réalisation de ce parcours de consolidation des compétences lui a été prescrite en avril 2023 ; M. B conserve la possibilité de présenter de nouvelles demandes d'autorisation d'exercice ; l'atteinte grave et actuelle à sa situation financière n'est pas établie, son épouse percevant des revenus ; la réalité des troubles dans les conditions d'existence et dans le déroulement de sa carrière ne l'est pas davantage ;

- M. B ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier :

* elle est signée par une personne disposant d'une délégation de signature régulière ;

* la seule circonstance que la commission nationale d'autorisation d'exercice ait été composée à l'identique en 2023 et 2024 ne saurait établir un défaut d'examen impartial de son dossier ; l'avis rendu en 2024 confirme que les ajouts et évolutions du dossier de M. B ont été pris en considération ;

* l'impartialité alléguée de certains de ses membres n'est pas établie ; M. B se borne à indiquer, sans autre précision, que certains de ses membres auraient travaillé à ses côtés par le passé ; l'avis défavorable de la commission est fondé à titre principal sur l'appréciation de l'autonomie chirurgicale, au vu des travaux opératoires, soit des données objectives et quantitatives ; il n'a travaillé que peu de temps et il y a plusieurs années avec deux membres de la commission, qui n'étaient pas en charge de son évaluation à l'époque, de sorte qu'il n'apparaît pas que la relation professionnelle que M. B aurait pu entretenir avec eux ait pu, en raison de sa nature et des circonstances, porter atteinte au principe d'impartialité et exercer une influence déterminante sur les délibérations de la commission ;

* les actes réalisés en qualité de premier opérateur au sein du centre hospitalier universitaire de Rennes ont été pris en considération ;

* l'arrêté du 25 février 2010 fixant la composition du dossier à présenter aux commissions d'autorisation d'exercice inclut, parmi les pièces à fournir obligatoirement, le rapport d'évaluation ; en tout état de cause, son dossier a été examiné au regard des pièces produites ; l'expérience au sein du centre hospitalier universitaire de Rennes a été prise en considération, malgré l'absence de rapport d'évaluation ; l'absence dudit rapport n'a pas été déterminante ni n'a faussé l'appréciation de sa demande ;

* aucune erreur manifeste n'entache l'appréciation qui a été portée sur son dossier ; la situation d'un autre de ses confrères n'est pas utilement invocable ;

* la différence de traitement entre les lauréats des épreuves de vérification des compétences avant et après 2021 résulte de la stricte application de la réglementation.

Vu :

- la requête au fond n° 2402482, enregistrée le 29 avril 2024 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2020-672 du 3 juin 2020 portant application de l'article 70 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et relatif à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par des personnes ne remplissant pas les conditions de nationalité ou de diplôme normalement applicables et aux pharmacies à usage intérieur ;

- l'arrêté du 25 février 2010 fixant la composition du dossier à fournir aux commissions d'autorisation d'exercice compétentes pour l'examen des demandes présentées en vue de l'exercice en France des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mai 2024 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Coirier, représentant M. B, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* M. B a présenté quatre demandes d'autorisation d'exercice : la première en décembre 2020, qui a été rejetée en avril 2023, notifiée en juin suivant, deux en janvier 2022 et août 2023 restées sans suite et une dernière demande en décembre 2023, qui a fait l'objet de la décision de refus en litige, le 15 mars 2024 ;

* il justifie de l'infructuosité de ses démarches pour trouver un poste de gré à gré, entreprises dès juin 2023, auprès de tous les centre hospitaliers, universitaires ou non, disposant d'un service de neurochirurgie agréé ; les offres disponibles ne concernent que les praticiens de plein exercice et les postes vacants pour la réalisation d'un parcours de consolidation des compétences sont préemptés par le CNG, pour les candidats ayant validé les épreuves de vérification des compétences avant 2021 ; sa situation est d'autant plus délicate qu'il n'a précisément pas pu conserver son poste au centre hospitalier universitaire de Rennes, dont le service de neurochirurgie n'est en tout état de cause plus agréé ; les autres candidats ont pu réaliser leur parcours de consolidation des compétences dans leur poste, quel que soit leur statut ; il perd de jour en jour en compétence, en connaissance, en savoir-faire ainsi qu'en dextérité ;

* la décision en litige a des incidences professionnelles et financières significatives ;

* la commission nationale d'autorisation d'exercice était irrégulièrement composée, comprenant deux membres, sur quatre, ayant côtoyé M. B ; cette composition pose question en terme d'impartialité, ce alors qu'elle était déjà composée à l'identique en avril 2023 ; le procès-verbal de séance fait au demeurant état d'un jugement de valeur sur sa personnalité ; la commission a pris en considération des éléments qui ne concernent pas ses compétences ;

* M. B a significativement étayé son dossier et l'appréciation de ses compétences et de son autonomie chirurgicale est pourtant strictement identique ; il justifie d'environ 210 actes par an en qualité de premier opérateur, quand un neurochirurgien de plein exercice en réalise en moyenne 250 ; le CNG se borne à estimer que ce n'est pas suffisant, sans donner de référentiel d'appréciation, en termes de nombre, de type ou de difficulté d'actes ;

* aucun manquement ou faute ne lui est reproché dans sa pratique professionnelle ;

* un confrère au sein du centre hospitalier universitaire de Rennes a obtenu l'autorisation d'exercer, alors qu'il avait réalisé plus d'actes, mais de moindre importance et difficulté ;

- les explications de M. B.

Le CNG n'était pas représenté.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Deux notes en délibéré ont été produites pour M. B, enregistrées les 16 et 21 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, ressortissant algérien né le 12 février 1982, est titulaire d'un diplôme de docteur en médecine délivré le 22 février 2010 par l'université de Tizi Ouzou (Algérie), ainsi que d'un diplôme de spécialisation en neurochirurgie délivré en janvier 2014 par l'université d'Alger (Algérie). Il est également titulaire d'un diplôme d'études supérieures universitaires mention recherches microchirurgicales délivré le 13 juillet 2021 par l'université d'Aix-Marseille ainsi qu'un diplôme interuniversitaire de neuro-oncologie délivré le 17 janvier 2023 par l'université de Lille. Il a été admis aux épreuves de vérification des connaissances en 2014, dans la spécialité " neurochirurgie ". Il a présenté une demande d'autorisation d'exercice, sur le fondement des dispositions du I de l'article L. 4111-2 du code de la santé publique, rejetée par décision du 15 mars 2024. M. B a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article L. 4111-2 du code de la santé publique : " I. - Le ministre chargé de la santé ou, sur délégation, le directeur général du Centre national de gestion peut, après avis d'une commission comprenant notamment des délégués des conseils nationaux des ordres et des organisations nationales des professions intéressées, choisis par ces organismes, autoriser individuellement à exercer les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre permettant l'exercice, dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, de la profession de médecin, dans la spécialité correspondant à la demande d'autorisation, chirurgien-dentiste, le cas échéant dans la spécialité correspondant à la demande d'autorisation, ou de sage-femme. / Ces personnes doivent avoir satisfait à des épreuves anonymes de vérification des connaissances, organisées par profession et, le cas échéant, par spécialité, et justifier d'un niveau suffisant de maîtrise de la langue française. / () / Les lauréats candidats à la profession de médecin doivent, en outre, justifier d'un parcours de consolidation de compétences de deux ans dans leur spécialité, accompli après leur réussite aux épreuves de vérification des connaissances. Ils sont pour cela affectés sur un poste par décision du ministre chargé de la santé ou, sur délégation, du directeur général du Centre national de gestion. Le choix de ce poste est effectué par chaque lauréat, au sein d'une liste arrêtée par le ministre chargé de la santé. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités de mise en œuvre du présent alinéa. / () ".

4. Aux termes de son article R. 4111-6, dans sa version issue des dispositions du 4° de l'article 1er du décret n° 2020-672 du 3 juin 2020 : " Le parcours de consolidation des compétences prévu au I de l'article L. 4111-2 est accompli à temps plein, dans une structure d'accueil figurant dans l'arrêté mentionné à l'article R. 4111-1-1, dans la profession et, le cas échant, dans la spécialité pour laquelle les candidats sollicitent l'autorisation d'exercice. La durée de ce parcours est de deux ans pour les candidats à la profession de médecin et d'un an pour les candidats à la profession de chirurgien-dentiste et de sage-femme. / Le directeur général du Centre national de gestion organise, à l'issue des épreuves de vérification des connaissances, une procédure nationale de choix de poste dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la santé. / Pour chaque profession et, le cas échéant, chaque spécialité, les lauréats choisissent, dans l'ordre du classement, le poste dans lequel ils réaliseront le parcours de consolidation des compétences. / Le directeur général du Centre national de gestion, au nom du ministre chargé de la santé, affecte chaque lauréat conformément à la procédure de choix mentionnée au deuxième alinéa du présent article ". Aux termes de son article D. 4111-8 : " La commission d'autorisation d'exercice, placée auprès du directeur général du Centre national de gestion, évalue la compétence de chacun des candidats dans la profession et, le cas échéant, la spécialité au vu, notamment, du rapport d'évaluation établi par le responsable de la structure dans laquelle le lauréat a effectué le parcours de consolidation des compétences. / La commission d'autorisation d'exercice peut convoquer les candidats pour une audition. / Les modalités d'évaluation des fonctions sont fixées par arrêté du ministre chargé de la santé ". Aux termes de son article R. 4111-11, dans sa version issue du 3° de l'article 2 du décret n° 2020-672 du 3 juin 2020 : " La commission émet à la majorité des voix un avis motivé. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. / En cas d'avis défavorable, la commission peut proposer au ministre chargé de la santé de prolonger le parcours de consolidation des compétences. Dans ce cas, le directeur général du Centre national de gestion, au nom du ministre chargé de la santé, peut prendre une nouvelle décision d'affectation pour la durée proposée par la commission d'autorisation d'exercice ".

5. Aux termes des dispositions de l'article 16 du décret n° 2020-672 du 3 juin 2020 : " I. - Les 1° à 3° de l'article 1er et les 1° à 3° de l'article 9 s'appliquent aux épreuves de vérification des connaissances se déroulant à compter du 1er janvier 2021. / II. - Les 4° et 5° de l'article 1er, les b et c du 1°, le 3° et le b du 4° de l'article 2, les 4° et 5° de l'article 9 et les 2° et 3° de l'article 10 s'appliquent aux lauréats des épreuves de vérification des connaissances se déroulant à compter du 1er janvier 2021. / Les lauréats des épreuves organisées avant le 1er janvier 2021 demeurent régis par les dispositions antérieures au présent décret. Toutefois, s'ils n'ont pas achevé la période d'exercice probatoire prévue par ces dispositions au 1er janvier 2022, les dispositions mentionnées au précédent alinéa, à l'exception de celles qui concernent la procédure d'affectation dans un poste en vue de l'accomplissement du parcours de consolidation des compétences, leur deviennent applicables à cette date. / () ".

6. Il résulte de l'application des textes précités que les lauréats des épreuves de vérification des connaissances organisées avant le 1er janvier 2021, qui n'avaient pas achevé leur période d'exercice probatoire au 1er janvier 2022, ce qui est le cas de M. B, sont régis par les dispositions issues du décret n° 2020-672 du 3 juin 2020, tout en restant soumis à l'obligation de trouver un poste de gré à gré pour réaliser leur parcours de consolidation des compétences.

7. Dans ces circonstances et eu égard à l'argumentation développée à leur appui, les moyens tirés de l'inégalité de traitement, de ce que trouver un poste pour réaliser le parcours de consolidation des compétences prescrit relève de la formalité impossible et, à le supposer soulevé, de l'illégalité des dispositions réglementaires en cause, n'apparaissent pas propres, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

8. Il résulte par ailleurs des dispositions citées au point 4 que la commission d'autorisation d'exercice apprécie la compétence des candidats au vu, notamment, du rapport d'évaluation établi par le responsable de la structure dans laquelle le lauréat a effectué le parcours de consolidation des compétences, lequel rapport d'évaluation fait partie des pièces dont la transmission est prévue par les dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 25 février 2010. Il ressort de ces mêmes dispositions qu'elle peut également fonder son évaluation sur les connaissances, aptitudes et compétences que le candidat a acquises, ainsi que sur les autres éléments ressortant du dossier de demande d'autorisation d'exercice.

9. S'il est constant que le dossier de demande de M. B ne comportait pas de rapport d'évaluation et il ne ressort toutefois pas des termes du procès-verbal de séance de la commission nationale d'autorisation d'exercice du 12 mars 2024 que celle-ci se soit bornée à constater cette absence pour motiver l'avis défavorable que ses membres ont rendu sur sa candidature. Il ne ressort pas davantage des termes de ce procès-verbal qu'elle se serait abstenue de prendre en considération les actes chirurgicaux réalisés et l'expérience acquise en qualité de premier opérateur au sein du centre hospitalier universitaire de Rennes et elle pouvait, ainsi qu'il a été dit, porter une appréciation sur l'ensemble des éléments du dossier de M. B. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l'erreur de droit, tel qu'il est soulevé et décliné par l'intéressé en toutes ses branches, n'apparaît pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

10. La seule comparaison entre la moyenne des actes réalisés par un neurochirurgien de plein exercice et le nombre des actes qu'il a réalisés au sein du centre hospitalier universitaire de Rennes ne saurait suffire pour caractériser une erreur manifeste d'appréciation de ses compétences et de son autonomie chirurgicale, de sorte que ce moyen n'apparaît pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

11. Enfin, la circonstance que d'autres candidats au dossier prétendument de moindre qualité se serait vu délivrer l'autorisation d'exercice ne saurait apparaître de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

12. Aucun des autres moyens soulevés par M. B, tels qu'ils sont visés et analysés ci-dessus, n'apparaît pas davantage de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

13. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de M. B tendant à la suspension de l'exécution de la décision du CNG du 15 mars 2024, portant refus d'autorisation d'exercice de la profession de neurochirurgien et orientation vers un parcours de consolidation des compétences ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

14. La présente ordonnance n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées par M. B ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNG qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée M. A B et au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.

Fait à Rennes, le 5 juin 2024.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière d'audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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