Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2402588

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 mai 2024, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 19 décembre 2023 par laquelle le maire de la commune de Saint-Caradec s'est opposé à la déclaration préalable de travaux qu'elle a déposée en vue de l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieudit " Saint-Laurent " ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Caradec à titre principal de lui délivrer un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée, à titre subsidiaire de prendre un arrêté provisoire de non-opposition, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Caradec la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'urgence est caractérisée compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et des engagements pris par la société Free Mobile, pour laquelle elle intervient en qualité de prestataire, en termes de taux de couverture de la population en 4G au moyen de ses propres installations et de déploiement de la 5G ; en outre, elle s'est engagée contractuellement à mettre à disposition des sites au profit des opérateurs de téléphonie mobile ; le projet a par ailleurs vocation à couvrir une population et un territoire encore non couverts par les réseaux 3G et 4G de la société Free Mobile et de déployer un nouveau site 5G dans la bande de 3,5 GHz ;

- sur le doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses :

- l'arrêté ne comporte aucune motivation en droit ;

- il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de respect du principe du contradictoire : elle a déposé un dossier complet de déclaration préalable le 8 août 2023, les pièces complémentaires qui ont été sollicitées par le service instructeur pendant le délai d'instruction n'étaient pas requises et cette demande n'a pas eu pour effet, par suite, de proroger le délai d'instruction de telle sorte qu'une décision tacite de non-opposition est née le 8 septembre 2023 ; en tout état de cause, elle a produit les pièces complémentaires sollicitées par courrier reçu en mairie le 9 octobre 2023 et le délai d'instruction expirait donc le 9 novembre 2023 ; de même, si la commune a de nouveau sollicité des pièces, elle les a fournies le 21 novembre 2023 et pouvait se prévaloir au plus tard le 21 décembre 2023 d'une décision tacite de non-opposition ; l'arrêté d'opposition qui lui a été notifié le 26 décembre 2023 postérieurement à cette date s'analyse donc comme un retrait de la décision tacite de non-opposition ;

- elles méconnaissent l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : le retrait est intervenu au-delà du délai de trois mois suivant la date de la décision tacite née le 8 septembre 2023 et cette décision tacite n'était pas illégale dès lors d'une part qu'il n'existe aucune obligation de mutualisation des ouvrages entre les opérateurs et de justification du pétitionnaire du besoin de son projet, d'autre part que le projet relève des destinations expressément autorisées par le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme intercommunal, lequel ne conditionne pas cette autorisation à l'absence de consommation d'espace agricole, au demeurant très faible en l'espèce ;

- les injonctions sollicitées dépendent de la qualification de la décision d'opposition en décision de retrait ou non.

La commune de Saint-Caradec, informée de la procédure, n'a pas produit d'observations en défense.

Vu :

- la requête au fond n°2402587 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'aviation civile ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mai 2024 :

- le rapport de Mme Plumerault,

- les observations de Me Semino, substituant Me Bon-Julien, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe.

La commune de Saint-Caradec n'était pas représentée.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le 8 août 2023, la société TDF a déposé à la mairie de Saint-Caradec une déclaration préalable pour l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieudit " Saint-Laurent ", parcelle cadastrée section XB n° 9. Par un arrêté du 19 décembre 2023, le maire de la commune s'est opposé au projet. La société TDF a formé un recours gracieux reçu en mairie le 9 janvier 2024. La société TDF demande au juge des référés de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 19 décembre 2023 ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ".

En ce qui concerne l'urgence :

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

4. Il existe un intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile. En outre, la société TDF s'est engagée contractuellement à réaliser les travaux nécessaires au déploiement du réseau de la société Free Mobile qui a pris des engagements vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire par son propre réseau en 3 G, 4 G et 5 G. Il ressort également des cartes établies par la société Free Mobile produites par la société requérante que le projet a vocation à couvrir une population et un territoire non encore couverts par les réseaux 3 G et 4 G de la société Free Mobile et permet de déployer la technologie 5 G dans la bande de fréquence de 3,5 GHz. Dans ces conditions, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions en litige :

5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". L'article R. 423-23 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 423-19 du même code dispose : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes " et aux termes de son article R. 423-41 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ".

6. D'autre part, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Cet article L. 211-2 requiert la motivation, notamment, des décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits.

7. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

8. La société TDF a déposé son dossier de déclaration préalable le 8 août 2023. Il ressort des pièces du dossier que, par un premier courrier du 6 septembre 2023, le service en charge de l'instruction de la demande a informé la société TDF que son dossier était incomplet et lui a demandé de fournir des pièces manquantes, à savoir la puissance de raccordement nécessaire à l'opération, le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile, le mandat du propriétaire du terrain l'autorisant à déposer une demande au titre du code de l'urbanisme et des précisions sur le talus présenté au plan masse (hauteur, longueur). En réponse à cette demande, la société TDF a produit des pièces, qui ont été réceptionnées le 9 octobre 2023 par les services de la mairie de Saint-Caradec. Toutefois, par un second courrier du 30 octobre 2023, il a été indiqué à la société TDF que son dossier demeurait incomplet en ce que la puissance de raccordement nécessaire à l'opération n'était toujours pas précisée et que le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile n'était pas davantage fourni.

9. Toutefois, la puissance de raccordement nécessaire à l'opération ne figure pas parmi les pièces que doit contenir un dossier de demande de déclaration préalable, dont la liste est limitativement fixée par les articles R. 431-35 à R. 431-37 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, le projet, qui n'est pas situé dans un plan de servitudes aéronautiques et présente une hauteur inférieure à 50 mètres, ne nécessitait pas l'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile. Dans ces circonstances, la demande de pièces complémentaires adressée par le service instructeur le 30 octobre 2023 n'a pu avoir pour effet d'interrompre le délai d'instruction de ce dossier, qui a en tout état de cause, à supposer même que certaines des pièces initialement demandées auraient pu être utiles, expiré le 9 novembre 2023. Aucune décision expresse n'ayant été notifiée par la commune à la société TDF dans ce délai, cette dernière doit dès lors être regardée comme ayant été bénéficiaire, à l'échéance de ce délai, d'une décision tacite de non-opposition en vertu des dispositions de l'article R. 424-1. Dans ces conditions, l'arrêté du 19 décembre 2023 portant opposition à la déclaration préalable en litige doit être regardé comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. Or il ne ressort pas des pièces du dossier que ce retrait aurait été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de ce que cette décision de retrait est entachée d'un vice de procédure apparaît ainsi propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à sa légalité.

10. En second lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

11. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est également propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée dès lors que le maire de la commune de Saint-Caradec ne pouvait valablement invoquer, pour retirer la décision tacite de non-opposition dont était titulaire la société TDF, le non-respect de l'objectif de mutualisation des installations de téléphonie mobile énoncé par l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques, ni la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal applicables en zone A, le projet relevant des destinations expressément autorisées dans cette zone et n'étant au surplus pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole sur la parcelle d'assiette.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder la suspension des décisions.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution des décisions en litige.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. La présente décision de suspension de l'exécution de la décision par laquelle le maire de Saint-Caradec s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société TDF implique nécessairement la délivrance, à titre provisoire, du certificat de non-opposition à la déclaration préalable prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, jusqu'à ce que le tribunal statue sur la requête au fond. Il y a donc lieu d'enjoindre au maire de Saint-Caradec de délivrer ce certificat dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Caradec le versement à la société TDF de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 19 décembre 2023 par laquelle le maire de la commune de Saint-Caradec s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société TDF en vue de l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieudit " Saint-Laurent " ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Caradec de délivrer à la société TDF un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Saint-Caradec versera à la société TDF une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société TDF et à la commune de Saint-Caradec.

Fait à Rennes, le 27 mai 2024.

Le juge des référés,

signé

F. Plumerault La greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.