Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2402591

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 et 22 mai 2024, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur (ANPIHM), représentée par Me Cocquebert, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant abrogation de l'autorisation de l'établissement d'accueil non médicalisé pour adultes en situation de handicap " Les Fougères - Les Gantelles ", situé à La-Chapelle-des-Fougeretz et à Rennes, à l'issue du transfert d'autorisation de l'activité ;

2°) de mettre à la charge du département d'Ille-et-Vilaine la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige préjudicie de manière grave et immédiate à ses intérêts financiers :

* elle bénéficie, par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 27 décembre 2019, de l'autorisation d'imputer une part des frais de financement de son siège administratif sur le budget des établissements qu'elle gère, à hauteur de 5,1247 % de leurs charges brutes ;

* au titre de l'année 2020, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 202 595 euros, financés à hauteur de 56 273 euros par imputation sur le budget du foyer " Les Fougères - Les Gantelles " ; au titre de l'année 2023, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 205 432 euros, financés à hauteur de 58 900 euros par imputation sur le budget de ce foyer ;

* ces frais de siège servent à financer les postes administratifs indispensables au fonctionnement de l'association, qui gère trois autres établissements ; son fonctionnement et sa pérennité sont mis en péril par la décision en litige, dès lors qu'elle a pour effet de la priver d'environ 30 % des ressources du siège ;

* elle devra nécessairement procéder au licenciement des personnes sans lesquelles elle ne peut fonctionner, outre qu'elle ne dispose pas des ressources pour financer ces licenciements ;

* le délai mis à saisir le juge des référés n'est pas un obstacle à ce que soit reconnue la condition tenant à l'urgence ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* les décisions portant nomination d'un administrateur provisoire et abrogation de son autorisation d'établissement constituent une opération complexe ; les dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles établissent un lien entre l'administration provisoire et la décision d'abrogation de l'autorisation, dès lors que la date d'effet de la seconde est déterminée par le terme de l'administration provisoire, outre que cette mesure constitue un préalable indispensable à une décision d'abrogation, dès lors qu'elle permet d'expédier les affaires courantes, de mettre un terme aux dysfonctionnements constatés et de faire le choix d'un nouvel opérateur ; elle est donc recevable à contester la régularité de la décision de nomination de l'administrateur provisoire par la voie de l'exception :

* cette nomination est entachée de nullité, dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, alors qu'aucune urgence ne permettait de justifier que cette procédure ne soit pas respectée ; le département ne saurait à cet égard utilement évoquer une urgence tenant à une dégradation significative de la situation entre les 16 et 22 juin 2023, dès lors que les dysfonctionnements allégués avaient été constatés au cours de l'inspection réalisée deux mois auparavant ; cette omission l'a privée d'une garantie et a été susceptible d'avoir une incidence sur le sens de la décision prise, d'autant plus que la décision de suspension de l'activité de l'établissement et de nomination d'un administrateur provisoire est fondée sur un rapport d'inspection qui n'a pas non plus été soumis au contradictoire ; contrairement à ce que fait valoir le département, les éléments de ce rapport ne lui ont jamais été préalablement communiqués et elle n'a jamais été mise en mesure de présenter ses observations sur les manquements allégués ;

* elle n'a pas été mise en mesure de respecter les injonctions contenues dans le courriel du 16 juin 2023, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

* la décision de suspension de l'activité de l'établissement et de nomination d'un administrateur provisoire a été prise en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 313-14 et L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles ; la cessation de ses activités de gestion n'intervient pas dans le cadre de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, puisqu'aucune injonction ne lui a été notifiée, ainsi qu'en convient d'ailleurs le département ; elle intervient donc nécessairement en application des dispositions de l'article L. 313-16 du même code, qui ne permettent pas la prolongation ou le renouvellement du mandat de l'administrateur provisoire au-delà de six mois ; le renvoi fait par les dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles aux dispositions de son article L. 313-14 ne permet pas la prolongation du mandat d'un administrateur provisoire, hors le cas dans lequel des injonctions ont été faites ;

* la décision en litige se fonde sur des faits évoqués par le rapport de l'administrateur provisoire, dont le mandat a été illégalement prolongé ;

* la décision en litige est entachée d'inexactitude matérielle et d'erreur de qualification juridique : les faits évoqués sont inexistants et sont en tout état de cause sans incidence sur la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des usagers ; au demeurant, les manquements dont la persistance est alléguée, à la supposer caractérisée, seraient imputables à l'administrateur provisoire :

* il lui est reproché une gestion défaillante de la santé et des soins, alors même que l'établissement géré n'est pas médicalisé et, surtout, qu'il ne dispose pas d'une habilitation en ce sens aux termes de l'autorisation délivrée par le département ;

* l'autonomie des résidents, au cœur du projet et du fonctionnement institutionnel de l'établissement que le département a validé, est incompatible avec une " politique d'alimentation " et il ne peut lui être fait grief de ne pas en mettre en œuvre ; il en est de même de l'absence de vie collective ;

* d'une manière plus générale, le département semble avoir fait usage de ses pouvoirs de police pour la contraindre à faire évoluer son projet d'établissement, ce qui confine au détournement de procédure ; une telle évolution ne peut éventuellement être imposée que dans le cadre de la procédure de renouvellement de l'autorisation de l'établissement ;

* l'administrateur provisoire évoque, dans son rapport, un manque de distance professionnelle impactant la qualité des accompagnements, de manière strictement hypothétique outre que l'établissement ne fait que se conformer aux préconisations du rapport d'évaluation externe, sur la base duquel son autorisation avait été reconduite ; il évoque également le fait que l'organisation et le format d'équipe ne seraient plus adaptés à l'état de santé et la situation des usagers accueillis, allégation qui n'est pas étayée ni établie ;

* lui est reprochée l'absence de mise à jour du règlement de fonctionnement et du projet d'établissement dans le délai de cinq ans prescrits, sans toutefois que ne soit reprochée d'erreur ou d'imprécision particulière ; est évoquée, sans fondement juridique, l'illégalité d'une période d'essai de trois mois avant l'admission définitive d'un résident ; la référence au droit de la consommation n'est pas pertinente ni même juridiquement étayée ;

* les défaillances de gouvernance en matière de pilotage de l'établissement ne sont en tout état de cause plus caractérisées, étant imputables à la directrice adjointe de l'établissement, qui a depuis été licenciée ; aucun des écarts constatés n'a été qualifié de majeur ;

* l'utilisation qualifiée de non optimale et de peu pertinente des moyens alloués et les entraves alléguées au bon fonctionnement de l'administration provisoire ne sont pas établies et ne sauraient, en tout état de cause, fonder une décision d'abrogation de son autorisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2024, le département d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : l'ANPIHM se borne à évoquer la perte de la possibilité d'imputer certains des frais de financement de son siège administratif sur le budget de l'établissement en cause, à hauteur de 60 000 euros, représentant environ 30 % de son budget, sans préciser ni même chiffrer le préjudice financier qu'elle allègue ; la perte d'un établissement à gérer implique une baisse des besoins en termes de fonction support au siège ; en tout état de cause, l'autorisation d'imputer les frais de financement de son siège administratif arrive à échéance le 31 décembre 2024 et il n'existe pas de droit à son renouvellement ; l'intérêt public justifie le maintien de l'exécution de la décision en litige, eu égard aux risques de maltraitance auxquels les usagers de l'établissement sont exposés ; l'ANPIHM a attendu presque deux mois, sans motif légitime, pour saisir le juge des référés ;

- l'ANPIHM ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier :

* les deux décisions de nomination d'un administrateur provisoire et de transfert de l'activité sont indépendantes l'une de l'autre et ne constituent pas une opération complexe ; les décisions de nomination d'un administrateur provisoire et de suspension de l'activité n'ont jamais été contestées ; les moyens tirés de l'illégalité de ces décisions, par la voie de l'exception, doivent être écartés ;

* en toute hypothèse, l'urgence a justifié que ne soit pas mise en œuvre de procédure contradictoire avant la première mesure de placement sous administration provisoire ; l'ANPIHM a été mise en mesure de présenter ses observations et remarques sur le rapport d'inspection, en étant informée de l'éventualité d'une telle mesure ; le courrier du 16 juin 2023 ne constitue pas une injonction ni une mise en demeure de mise en conformité ;

* le mandat de l'administrateur provisoire désigné en vertu des dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles peut être renouvelé pour une durée de six mois, par renvoi au V de l'article L. 313-14 du même code ;

* la décision en litige n'est pas prise sur le fondement des mesures et décisions précédentes, qui n'en constituent pas la base légale ;

* la décision est basée sur des faits et manquements dont la matérialité est établie et qui sont de nature à mettre en danger la sécurité des usagers de l'établissement ; le fait que l'établissement ne soit pas médicalisé ne l'exonère pas de l'obligation tenant à ce que les projets personnalisés comportent un volet santé, adapté à l'évolution du public accueilli, en termes d'état de santé, de dépendance et de lourdeur des pathologies ; il doit assurer la sécurisation des médicaments et de l'alimentation ; la circonstance que l'autorisation de l'établissement ait été renouvelée pour quinze ans, il y a huit ans, reste sans incidence ; le règlement de fonctionnement est obsolète et comporte des dispositions illégales ; l'imputabilité des dysfonctionnements à la seule ancienne directrice adjointe n'est pas établie.

Vu :

- la requête au fond n° 2402590, enregistrée le 7 mai 2024 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 mai 2024 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Cocquebert, représentant l'ANPIHM, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens qu'il développe ;

- les observations de Mme A, représentant le département d'Ille-et-Vilaine, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu'elle développe.

La clôture de l'instruction a été différée au mercredi 29 mai 2024 à 16 heures.

Deux mémoires ont été présentés par le département d'Ille-et-Vilaine, enregistrés les 23 et 29 mai 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, aux termes desquels il persiste dans ses conclusions, par les mêmes moyens.

Un mémoire a été présenté pour l'ANPIHM, enregistré le 27 mai 2024, aux termes duquel elle persiste dans ses conclusions, par les mêmes moyens.

Considérant ce qui suit :

1. L'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur (ANPIHM) est gestionnaire, en vertu d'une autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 30 décembre 2016, à compter du 4 janvier 2017, du foyer de vie non médicalisé " Les Fougères - Les Gantelles ", situé sur deux sites, à La Chapelle-des-Fougeretz et à Rennes, d'une capacité totale de quatorze places d'hébergement, treize permanentes et une temporaire. Dans les suites d'un contrôle de l'établissement réalisé les 6, 7 et 13 avril 2023, un rapport d'inspection de prévention des risques de maltraitance a été transmis à l'ANPIHM le 22 juin 2023 et par arrêté du même jour, le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a suspendu l'activité de l'établissement d'accueil et désigné un administrateur provisoire pour six mois. Ces deux mesures ont été renouvelées pour la même durée, par arrêté du 21 décembre 2023 et, le 18 mars 2024, le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a décidé du transfert d'activité de l'établissement et de l'abrogation subséquente de son autorisation d'activité, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024. L'ANPIHM a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision du 18 mars 2024 et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

3. Pour établir l'urgence à suspendre l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant transfert d'activité de l'établissement non médicalisé " Les Fougères - Les Gantelles " et abrogation subséquente de l'autorisation d'activité dont bénéficie l'ANPIHM, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024, celle-ci expose qu'elle bénéficie, par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 27 décembre 2019, de l'autorisation d'imputer une part des frais de financement de son siège administratif sur le budget des établissements qu'elle gère, à hauteur de 5,1247 % de leurs charges brutes, qu'au titre de l'année 2023, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 205 432 euros, financés à hauteur de 58 900 euros par imputation sur le budget du foyer de vie " Les Fougères - Les Gantelles ", que la décision en litige la prive donc de ces ressources, ce qui met en péril son fonctionnement et sa pérennité et l'obligera en outre à licencier les personnels administratifs indispensables à son fonctionnement, alors qu'elle gère trois autres établissements, charges qu'elle n'est pas en mesure d'assumer financièrement.

4. S'il ressort des pièces du dossier que l'ANPIHM dispose effectivement, par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 27 décembre 2019, de l'autorisation d'imputer une part des frais de financement de son siège administratif sur le budget des quatre établissements qu'elle gère, cette autorisation arrive à échéance le 31 décembre 2024 et il n'est pas établi, ni même allégué, qu'elle aurait été renouvelée, dans son principe et dans ses termes.

5. Si, par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'ANPIHM emploie du personnel administratif au sein de son siège social, à savoir un directeur général (un équivalent temps-plein), un attaché de direction (0,85 équivalent temps-plein) et un comptable (0,75 équivalent temps-plein), générant des dépenses de fonctionnement partiellement imputées sur le budget de l'établissement en cause, il n'est aucunement établi que ces dépenses ne pourraient désormais être assumées par l'ANPIHM partiellement sur ses fonds propres, à l'instar du poste d'agent administratif (0,11 équivalent temps-plein), sans qu'elle puisse tout de même équilibrer son budget de siège social et sans que cela mette en péril son fonctionnement et son existence même, l'ANPIHM se bornant à affirmer que tel sera nécessairement le cas, sans produire aucun document financier et comptable étayé et probant, susceptible de corroborer cette allégation, et alors même qu'il est constant qu'elle gère trois autres établissements sur le budget desquels elle est également autorisée à imputer ses frais de siège social.

6. En l'état de l'instruction, de l'argumentation développée par l'ANPIHM et des pièces produites à son appui, aucune des circonstances avancées n'est ainsi de nature à caractériser une situation d'urgence au sens des dispositions précitées.

7. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de l'ANPIHM tendant à la suspension de l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant transfert d'activité de l'établissement et abrogation subséquente de son autorisation d'activité, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024 ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. Il en est de même, par voie de conséquence, des conclusions présentées au titre des frais d'instance.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'ANPIHM est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur et au département d'Ille-et-Vilaine.

Fait à Rennes, le 6 juin 2024.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière d'audience,

signé

J. Jubault

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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