Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2403453

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 juin et 4 juillet 2024, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur (ANPIHM), représentée par Me Cocquebert, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant abrogation de l'autorisation de l'établissement d'accueil non médicalisé pour adultes en situation de handicap " Les Fougères - Les Gantelles ", situé à La-Chapelle-des-Fougeretz et à Rennes, à l'issue du transfert d'autorisation de l'activité ;

2°) de mettre à la charge du département d'Ille-et-Vilaine la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige préjudicie de manière grave et immédiate à ses intérêts financiers :

* elle bénéficie, par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 27 décembre 2019, pris sur le fondement des dispositions des articles R. 314-87 à R. 314-94-2 du code de l'action sociale et des famille, de l'autorisation d'imputer une part des frais de financement de son siège administratif sur le budget des établissements qu'elle gère, à hauteur de 5,1247% de leurs charges brutes ;

* au titre de l'année 2020, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 202 595 euros, financés à hauteur de 56 273 euros par imputation sur le budget du foyer " Les Fougères - Les Gantelles " ; au titre de l'année 2023, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 205 432 euros, financés à hauteur de 58 900 euros par imputation sur le budget de ce foyer ; ce budget a été tacitement reconduit pour l'année 2024 ;

* ces frais de siège servent à financer les postes administratifs indispensables au fonctionnement de l'association, qui gère trois autres établissements ; ses dépenses de personnel représentent 184 030 euros ; son fonctionnement et sa pérennité sont mis en péril par la décision en litige, dès lors qu'elle a pour effet de la priver d'environ 30% des ressources du siège ;

* elle devra nécessairement procéder au licenciement des personnes sans lesquelles elle ne peut fonctionner, outre qu'elle ne dispose pas des ressources pour financer ces licenciements ;

* elle ne peut augmenter les prélèvements réalisés sur les autres établissements gérés ; elle ne dispose pas des fonds propres permettant de compenser, même partiellement, cette perte de financement, ainsi que l'atteste son expert-comptable, compte tenu de l'aide devant être apportée aux autres établissements gérés pour compenser les retards de règlement des prix de journées ;

* l'urgence est d'autant plus caractérisée que le département lui a notifié un arrêté portant abrogation, à compter du 23 juin 2024, de son autorisation de frais de siège, en conséquence de la décision en litige portant abrogation de l'autorisation de gestion de l'établissement " Les Fougères - Les Gantelles " ; elle ne peut plus, désormais, imputer de quelconques frais de siège, y compris sur le budget des établissements qu'elle gère en Île-de-France ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* les décisions portant nomination d'un administrateur provisoire et abrogation de son autorisation d'établissement constituent une opération complexe ; les dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles établissent un lien entre l'administration provisoire et la décision d'abrogation de l'autorisation, dès lors que la date d'effet de la seconde est déterminée par le terme de l'administration provisoire, outre que cette mesure constitue un préalable indispensable à une décision d'abrogation, dès lors qu'elle permet d'expédier les affaires courantes, de mettre un terme aux dysfonctionnements constatés et de faire le choix d'un nouvel opérateur ; elle est donc recevable à contester la régularité de la décision de nomination de l'administrateur provisoire par la voie de l'exception :

* cette nomination est entachée de nullité, dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, alors qu'aucune urgence ne permettait de justifier que cette procédure ne soit pas respectée ; le département ne saurait à cet égard utilement évoquer une urgence tenant à une dégradation significative de la situation entre les 16 et 22 juin 2023, dès lors que les dysfonctionnements allégués avaient été constatés au cours de l'inspection réalisée deux mois auparavant ; cette omission l'a privée d'une garantie et a été susceptible d'avoir une incidence sur le sens de la décision prise, d'autant plus que la décision de suspension de l'activité de l'établissement et de nomination d'un administrateur provisoire est fondée sur un rapport d'inspection qui n'a pas non plus été soumis au contradictoire ; contrairement à ce que fait valoir le département, les éléments de ce rapport ne lui ont jamais été préalablement communiqués et elle n'a jamais été mise en mesure de présenter ses observations sur les manquements allégués ;

* elle n'a pas été mise en mesure de respecter les injonctions contenues dans le courriel du 16 juin 2023, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

* la décision de suspension de l'activité de l'établissement et de nomination d'un administrateur provisoire a été prise en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 313-14 et L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles ; la cessation de ses activités de gestion n'intervient pas dans le cadre de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, puisqu'aucune injonction ne lui a été notifiée, ainsi qu'en convient d'ailleurs le département ; elle intervient donc nécessairement en application des dispositions de l'article L. 313-16 du même code, qui ne permettent pas la prolongation ou le renouvellement du mandat de l'administrateur provisoire au-delà de six mois ; le renvoi fait par les dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles aux dispositions de son article L. 313-14 ne permet pas la prolongation du mandat d'un administrateur provisoire, hors le cas dans lequel des injonctions ont été faites ;

* la décision en litige se fonde sur des faits évoqués par le rapport de l'administrateur provisoire, dont le mandat a été illégalement prolongé ;

* la décision en litige est entachée d'inexactitude matérielle et d'erreur de qualification juridique : les faits évoqués sont inexistants et sont en tout état de cause sans incidence sur la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des usagers, dès lors qu'aucun des dysfonctionnements reprochés n'est qualifié d'écart majeur ; le rapport d'inspection identifie seulement 27 écarts simples et 46 recommandations, qui auraient dû donner lieu à des injonctions de mise en conformité ; au demeurant, les manquements dont la persistance est alléguée, à la supposer caractérisée, seraient imputables à l'administrateur provisoire :

* il lui est reproché une gestion défaillante de la santé et des soins, alors même que l'établissement géré n'est pas médicalisé et, surtout, qu'il ne dispose pas d'une habilitation en ce sens aux termes de l'autorisation délivrée et renouvelée par le département, sur la base au demeurant des préconisations du rapport d'évaluation externe, préalable au renouvellement ;

* l'autonomie des résidents, au cœur du projet et du fonctionnement institutionnel de l'établissement que le département a validé, est incompatible avec une " politique d'alimentation " et il ne peut lui être fait grief de ne pas en mettre en œuvre ; il en est de même de l'absence de vie collective ;

* d'une manière plus générale, le département semble avoir fait usage de ses pouvoirs de police pour la contraindre à faire évoluer son projet d'établissement, ce qui confine au détournement de procédure ; une telle évolution ne peut éventuellement être imposée que dans le cadre de la procédure de renouvellement de l'autorisation de l'établissement ;

* l'administrateur provisoire évoque, dans son rapport, un manque de distance professionnelle affectant la qualité des accompagnements, de manière strictement hypothétique outre que l'établissement ne fait que se conformer aux préconisations du rapport d'évaluation externe, sur la base duquel son autorisation avait été reconduite ; il évoque également le fait que l'organisation et le format d'équipe ne seraient plus adaptés à l'état de santé et la situation des usagers accueillis, allégation qui n'est pas étayée ni établie ;

* lui est reprochée l'absence de mise à jour du règlement de fonctionnement et du projet d'établissement dans le délai de cinq ans prescrit, sans toutefois que ne soit reprochée d'erreur ou d'imprécision particulière ; est évoquée, sans fondement juridique, l'illégalité d'une période d'essai de trois mois avant l'admission définitive d'un résident ; la référence au droit de la consommation n'est pas pertinente ni même juridiquement étayée ;

* les défaillances de gouvernance en matière de pilotage de l'établissement ne sont en tout état de cause plus caractérisées, étant imputables à la directrice adjointe de l'établissement, qui a depuis été licenciée ;

* l'utilisation qualifiée de non optimale et de peu pertinente des moyens alloués et les entraves alléguées au bon fonctionnement de l'administration provisoire ne sont pas établies et ne sauraient, en tout état de cause, fonder une décision d'abrogation de son autorisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2024, le département d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite :

* si l'ANPIHM évoque la perte de la possibilité d'imputer certains des frais de financement de son siège administratif sur le budget de l'établissement en cause, à hauteur de 60 000 euros, représentant environ 30 % de son budget, la perte d'un établissement à gérer implique une baisse des besoins en termes de fonction support au siège ;

* en tout état de cause, l'autorisation d'imputer les frais de financement de son siège administratif a été abrogée, en application des dispositions de l'article R. 314-87 du code de l'action sociale et des familles ;

* il résulte du bilan comptable que l'ANPIHM fait des choix de gestion qui fragilisent sa situation financière et qui ne sont pas imputables au département, qu'il s'agisse d'une subvention de 40 000 euros au siège pour travaux ou de la mise en place d'une autorisation de prélèvement sur sa trésorerie, au profit des établissements en difficulté ; il appartient à l'association de recouvrer les recettes en attente ;

* l'intérêt public justifie le maintien de l'exécution de la décision en litige, eu égard aux risques de maltraitance auxquels les usagers de l'établissement sont exposés ;

* l'ANPIHM a attendu presque deux mois, sans motif légitime, pour saisir le juge des référés ;

* l'autorisation a été effectivement transférée à l'association La Brétèche ; la suspension de l'exécution de la décision en litige aurait des conséquences préjudiciables pour les usagers ainsi que le nouveau gestionnaire du foyer ;

- l'ANPIHM ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier :

* les deux décisions de nomination d'un administrateur provisoire et de transfert de l'activité sont indépendantes l'une de l'autre et ne constituent pas une opération complexe ; les décisions de nomination d'un administrateur provisoire et de suspension de l'activité n'ont jamais été contestées ; les moyens tirés de l'illégalité de ces décisions, soulevés par la voie de l'exception, doivent être écartés ;

* en toute hypothèse, l'urgence a justifié que ne soit pas mise en œuvre de procédure contradictoire avant la première mesure de placement sous administration provisoire ; l'ANPIHM a été mise en mesure de présenter ses observations et remarques sur le rapport d'inspection, en étant informée de l'éventualité d'une telle mesure ; le courriel du 16 juin 2023 ne constitue pas une injonction ni une mise en demeure de mise en conformité ; il informait en revanche de l'hypothèse de cette mesure, et le président de l'ANPIHM a répondu à ce courriel les 19 et 20 juin, en présentant ses observations ; à supposer ce contradictoire insuffisant, le vice devrait être neutralisé ;

* le mandat de l'administrateur provisoire désigné en vertu des dispositions de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles peut être renouvelé pour une durée de six mois, par renvoi au V de l'article L. 313-14 du même code ; le risque de maltraitance avait été levé dans le rapport de l'administrateur provisoire, mais subsistait un risque au regard de la persistance des écarts et manquements constatés ; le renouvellement du mandat de l'administrateur provisoire s'imposait donc pour identifier les mesures s'imposant après échanges contradictoires avec l'ANPIHM, s'agissant notamment de sa capacité ou non à rétablir un fonctionnement normal de l'établissement ;

* la décision en litige n'est pas prise sur le fondement des mesures et décisions précédentes, qui n'en constituent pas la base légale ;

* la persistance des manquements ne peut être imputée à l'administrateur provisoire, dont la mission n'est pas de réaliser de changement structurel ;

* la décision est basée sur des faits et manquements dont la matérialité est établie et qui sont de nature à mettre en danger la sécurité des usagers de l'établissement, alors même qu'ils ne sont pas qualifiés d'écarts majeurs ; le fait que l'établissement ne soit pas médicalisé ne l'exonère pas de l'obligation tenant à ce que les projets personnalisés comportent un volet santé, adapté à l'évolution du public accueilli, en termes d'état de santé, de dépendance et de lourdeur des pathologies ; il doit assurer la sécurisation des médicaments et de l'alimentation ; la circonstance que l'autorisation de l'établissement ait été renouvelée pour quinze ans, il y a huit ans, reste sans incidence ; le règlement de fonctionnement est obsolète et comporte des dispositions illégales ; l'imputabilité des dysfonctionnements à la seule ancienne directrice adjointe n'est pas établie.

Vu :

- la requête au fond n° 2402590, enregistrée le 7 mai 2024 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 juillet 2024 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Cocquebert, représentant l'ANPIHM, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la condition tenant à l'urgence est satisfaite et largement étayée par l'attestation de l'expert-comptable ; la trésorerie et les fonds propres de l'association ne permettent pas d'absorber les pertes liées aux frais de siège, ce d'autant moins depuis l'abrogation par le conseil départemental de l'autorisation des frais de siège social, laquelle abrogation tire les conséquences et trouve son fondement dans la décision en litige ; elle est désormais privée de tous revenus et frais de siège ; les autres départements peuvent refuser les dépenses à l'examen des comptes administratifs ; il est absurde de suggérer de demander une nouvelle autorisation pour l'année 2023, compte tenu de la durée d'instruction, et il aurait été possible de laisser l'autorisation de frais de siège arriver à son échéance en décembre 2024, sans la renouveler ;

* la décision est entachée d'erreur de droit et de disproportion en ce que les manquements persistants constatés ne constituent que des écarts simples, justifiant injonction et éventuelles astreintes, mais pas la remise en cause de l'autorisation d'exploiter ;

- les observations de Mme A, représentant le département d'Ille-et-Vilaine, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* dès lors que le périmètre des établissements a évolué, l'arrêté sur les frais de siège peut être légalement abrogé ; l'ANPIHM peut demander une nouvelle autorisation, qui sera instruite sur la base des éléments de 2023 ; si l'ANPIHM évoque un manque à gagner de 100 000 euros, elle peut se rapprocher des autres conseils départementaux pour obtenir le versement des sommes correspondant aux frais de siège, qui ont été provisionnés ;

* les autorisations d'établissement et de frais de siège sont distinctes ;

* le transfert d'autorisation a eu lieu au profit de l'association La Bretèche, qui a mis en œuvre certaines préconisations ; la suspension de l'exécution de la décision en litige porterait atteinte à ses intérêts ;

* la balance des intérêts, eu égard aux impératifs de protection de la sécurité des usagers, justifie le maintien de l'exécution de la décision en litige.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. L'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur (ANPIHM) est gestionnaire, en vertu d'une autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 30 décembre 2016, à compter du 4 janvier 2017, du foyer de vie non médicalisé " Les Fougères - Les Gantelles ", situé sur deux sites, à La Chapelle-des-Fougeretz et à Rennes, d'une capacité totale de quatorze places d'hébergement, treize permanentes et une temporaire. Dans les suites d'un contrôle de l'établissement réalisé les 6, 7 et 13 avril 2023, un rapport d'inspection de prévention des risques de maltraitance a été transmis à l'ANPIHM le 22 juin 2023 et par arrêté du même jour, le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a suspendu l'activité de l'établissement d'accueil et désigné un administrateur provisoire pour six mois. Ces deux mesures ont été renouvelées pour la même durée, par arrêté du 21 décembre 2023 et, le 18 mars 2024, le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a décidé du transfert d'activité de l'établissement et de l'abrogation subséquente de son autorisation d'activité, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024. L'ANPIHM a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision du 18 mars 2024 et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

4. Pour établir l'urgence à suspendre l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant transfert d'activité de l'établissement non médicalisé " Les Fougères - Les Gantelles " et abrogation subséquente de l'autorisation d'activité dont bénéficie l'ANPIHM, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024, celle-ci expose qu'elle bénéficie, par arrêté du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 27 décembre 2019, de l'autorisation d'imputer une part des frais de financement de son siège administratif sur le budget des établissements qu'elle gère, à hauteur de 5,1247 % de leurs charges brutes, qu'au titre de l'année 2023, le budget du siège social autorisé s'est élevé à 205 432 euros, financés à hauteur de 58 900 euros par imputation sur le budget du foyer de vie " Les Fougères - Les Gantelles ", que la décision en litige la prive donc de ces ressources, ce qui met en péril son fonctionnement et sa pérennité et l'obligera en outre à licencier les personnels administratifs indispensables à son fonctionnement, alors qu'elle gère trois autres établissements, charges qu'elle n'est pas en mesure d'assumer financièrement.

5. L'ANPIHM soutient également que cette situation d'urgence est d'autant plus caractérisée que par arrêté du 21 juin 2024, le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a abrogé, à compter du 23 juin 2024, l'autorisation de frais de siège arrivant à échéance le 31 décembre 2024, de sorte qu'elle est privée de presque 100 000 euros de ressources. À l'appui de son argumentation, elle produit des extraits de ses comptes et bilans comptables, ainsi qu'une attestation de son expert-comptable.

6. Il ressort des pièces du dossier que l'ANPIHM emploie du personnel administratif au sein de son siège social, à savoir un directeur général (un équivalent temps-plein), un attaché de direction (0,85 équivalent temps-plein) et un comptable (0,75 équivalent temps-plein), générant des dépenses de fonctionnement partiellement imputées sur le budget de l'établissement en cause. Les documents comptables nouvellement produits ainsi que l'attestation de l'expert-comptable établie le 12 juin 2024 ne permettent toutefois toujours pas d'établir que ces dépenses ne pourraient désormais être assumées par l'ANPIHM partiellement sur ses fonds propres, à l'instar du poste d'agent administratif (0,11 équivalent temps-plein), sans qu'elle puisse tout de même équilibrer son budget de siège social et sans que cela mette en péril son fonctionnement et son existence même, dès lors qu'il résulte de l'attestation en cause que l'ANPIHM dispose d'une trésorerie d'environ 365 000 euros et qu'il relève de son seul choix d'assumer sur ses fonds propres les retards de règlement des prix de journées des autres établissements médico-sociaux gérés en Île-de-France. Au surplus et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté portant autorisation de frais de siège a été abrogé. Or, cette décision ne présente pas de lien juridique avec l'arrêté en litige portant transfert d'activité de l'établissement et abrogation subséquente de son autorisation d'activité, ce dernier n'en constituant pas la base légale et le premier ne constituant pas l'une de ses mesures d'exécution. Ainsi, la suspension éventuelle de l'exécution de l'arrêté en litige ne saurait avoir pour conséquence automatique et nécessaire la suspension de l'exécution de l'arrêté portant abrogation de l'autorisation de frais de siège. Dans ces circonstances, l'atteinte à la situation financière et aux intérêts économiques de l'ANPIHM ne saurait être regardée comme imputable à l'arrêté en litige, mais bien, désormais et essentiellement, à l'arrêté du 21 juin 2024 portant abrogation de l'autorisation des frais de siège. Par suite, compte tenu de ce nouvel élément, en l'état de l'instruction, de l'argumentation développée par l'ANPIHM et des pièces produites à son appui, aucune des circonstances avancées n'est ainsi de nature à caractériser une situation d'urgence au sens des dispositions précitées.

7. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de l'ANPIHM tendant à la suspension de l'exécution de la décision du président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine du 18 mars 2024 portant transfert d'activité de l'établissement et abrogation subséquente de son autorisation d'activité, au plus tard à l'issue de la période d'administration provisoire, le 22 juin 2024 ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département d'Ille-et-Vilaine qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que l'ANPIHM demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'ANPIHM est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur et au département d'Ille-et-Vilaine.

Fait à Rennes, le 11 juillet 2024.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière,

signé

C. Salladin

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

4