Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2406352

Vu les procédures suivantes :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 et 30 octobre 2024 sous le n° 2406352, le préfet des Côtes-d'Armor demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du maire de la commune de Saint-Quay-Perros du 22 octobre 2024 portant refus d'abrogation de l'arrêté n° 1-06-06-2024 du 6 juin 2024 " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés ", ensemble cet arrêté, dans tous ses effets.

Il soutient que :

- la requête est recevable : il a intérêt à agir et le déféré est introduit dans le délai de deux mois prévu par le code général des collectivités territoriales, courant à compter de la décision portant rejet implicite de sa demande d'abrogation de l'arrêté du 6 juin 2024 ;

- cet arrêté est entaché d'incompétence : les mesures qu'il édicte ne relèvent d'aucune des catégories prévues par les dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui régissent l'exercice du pouvoir de police administrative du maire alors que, par ailleurs, la notion de dignité humaine est strictement encadrée par la jurisprudence et que le manque de professionnels de santé ou la restructuration de services de santé ne sont pas considérés comme les causes d'un trouble à l'ordre public ; le maire ne tient, en outre, d'aucune autre disposition législative ou réglementaire le pouvoir d'enjoindre à l'État de mettre en place un plan d'urgence d'accès à la santé, de doter les hôpitaux du département de moyens supplémentaires, ni d'assortir ces injonctions d'une astreinte ; en tout état de cause, l'affectation de personnels et de moyens dans les hôpitaux publics ne s'inscrit pas dans le champ de compétence de la commune ; enfin, le champ d'application de l'arrêté excède le territoire de la commune alors que les troubles allégués ne peuvent être considérés comme ayant leur origine dans une commune en particulier ;

- à titre subsidiaire, l'arrêté est entaché d'une erreur de qualification et d'appréciation dès lors que les faits évoqués ne peuvent être considérés comme portant atteinte à la dignité humaine : le département des Côtes-d'Armor est un territoire bien maillé en structures hospitalières et l'agence régionale de santé a fait des investissements importants au cours des dernières années, de nombreux médecins et paramédicaux sont formés et la médecine de ville bénéficie dans le département de mesures d'attractivité, le nombre de véhicules affectés aux transports sanitaires autorisés est excédentaire par rapport aux indicateurs préconisés au niveau national et l'État mobilise des engagements forts avec les collectivités costarmoricaines en signant des contrats locaux de santé avec les présidents des établissements publics de coopération intercommunale ;

- en toute hypothèse, il ne saurait être fait droit à l'éventuelle demande de médiation ; il existe de nombreuses instances de concertation, permettant un dialogue constant entre l'État et les collectivités locales, sur les problématiques de santé publique et d'accès aux soins.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2024, la commune de Saint-Quay-Perros, représentée par la Selarl Lexcap conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'État la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre liminaire, l'arrêté du 6 juin 2024 est devenu définitif faute d'avoir été contesté dans les deux mois de sa transmission au contrôle de légalité ; l'éventuelle suspension de l'exécution du refus d'abrogation ne présente aucun intérêt pratique, dès lors qu'elle ne remettrait pas en cause cet arrêté, pas davantage que son caractère exécutoire ;

- à titre principal, elle demande que soit ordonnée une médiation, pour que soit trouvée une solution constructive et susceptible d'aboutir au retrait de l'arrêté en litige ; le préfet des Côtes-d'Armor ne peut utilement se prévaloir de la création du Conseil territorial de Santé Armor, au sein duquel les collectivités territoriales sont sous-représentées et dont elle n'est pas membre, pas davantage que des instances de concertation existantes, qui ne sont en réalité qu'informées des décisions déjà prises par l'agence régionale de santé ;

- à titre subsidiaire, sur le fond :

* le maire est compétent rationae materiae pour prendre l'arrêté litigieux, conformément aux dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; l'ordre public justifiant l'intervention de la police municipale du maire intègre la salubrité publique, laquelle recouvre l'hygiène publique et les impératifs de santé publique ; à ce titre, le maire est habilité à prendre toute mesure visant à assurer la santé des populations, en termes de lutte contre les maladies ou d'accès aux soins ;

* le maire est compétent rationae loci pour prendre l'arrêté litigieux dès lors que ce dernier a pour unique objet d'assurer la protection de la santé publique sur le territoire communal ; la seule circonstance que l'arrêté produise ses effets au-delà du territoire communal ne suffit pas à fonder l'incompétence du maire et la compétence exclusive de l'autorité préfectorale ;

* le contexte sanitaire dans lequel évolue la commune caractérise un risque pour la santé publique constitutif d'un trouble à l'ordre public justifiant l'adoption d'une mesure de police : le territoire des Côtes-d'Armor, dans lequel elle s'insère, se caractérise par une forte sensibilité d'un point de vue sanitaire et par des carences significatives du système de santé, tant au niveau du système hospitalier, dès lors que les services notamment d'urgence sont saturés, qu'au niveau du système de santé de ville, dont tous les indicateurs établissent une carence de l'offre de soins.

Vu :

- les requêtes au fond n° 2406353 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 novembre 2024 :

- le rapport de Mme Thielen, qui informe les parties, en application des articles R. 522-9 et R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'est susceptible d'être opposée d'office l'irrecevabilité des conclusions du préfet des Côtes-d'Armor, en tant qu'elles sont dirigées contre l'arrêté du 6 juin 2024 ;

- les observations de M. A, représentant le préfet des Côtes-d'Armor, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens ;

- les observations de Me Lahalle, représentant la commune de Saint-Quay-Perros, qui reprend les mêmes termes que les écritures ;

- les explications du maire de la commune de Saint-Quay-Perros.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 6 juin 2024, le maire de la commune de Saint-Quay-Perros met en demeure l'État d'initier dans les plus brefs délais un plan d'urgence pour l'accès à la santé dans les Côtes-d'Armor garantissant des hôpitaux de plein exercice accessibles 24 heures sur 24, lui enjoignent de créer, pour les hôpitaux des Côtes-d'Armor, " les véritables conditions au déploiement des personnels nécessaires, y compris en négociant des accords internationaux avec des États partenaires de la France, comme la République de Cuba, et enfin de favoriser ce déploiement par tout moyen y compris la régularisation des praticiens à diplôme hors Union européenne " et lui demandent de " doter les hôpitaux du groupement hospitalier territorial n° 7 'Armor' concernés de dix véhicules SMUR neufs, de doter le groupement hospitalier territorial n° 7 'Armor' d'un hélismur utilisable, de rembourser, au kilomètre près, aux collectivités locales les dépenses kilométriques supplémentaires des véhicules du service départemental d'incendie et de secours qui assurent le transport des patients vers des services toujours plus éloignés, en raison des restrictions d'ouverture des services d'urgences décidées par l'agence régionale de santé ", sans délai à compter de leur notification au représentant de l'État dans le département, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Le préfet des Côtes-d'Armor a demandé au maire de la commune de Saint-Quay-Perros l'abrogation de cet arrêté, implicitement rejetée par décision du 22 octobre 2024 et, par la présente requête, demande au juge des référés la suspension de l'exécution de cette décision ainsi que de l'arrêté du 6 juin 2024.

Sur la demande de médiation :

2. Aux termes de l'article L. 213-7 du code de justice administrative : " Lorsqu'un tribunal administratif () est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci ".

3. Il ressort tant des écritures que des débats de l'audience que le préfet des Côtes-d'Armor s'oppose à la demande présentée par la commune défenderesse tendant à ce que le juge des référés ordonne une médiation. Par suite, il ne saurait être donné suite à cette demande de médiation.

Sur les conclusions aux fins de suspension de l'exécution de l'arrêté du 6 juin 2024 :

4. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'État dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3ème alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " () ".

5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ". Aux termes de ces dispositions de l'article L. 2131-2 : " I. - Sont transmis au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : / () / 2° Les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police. / () / II. - La transmission prévue au I peut s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Pour les communes de plus de 50 000 habitants, cette transmission est réalisée selon ces modalités. La transmission des décisions individuelles intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'État dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes ".

6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'accusé de réception de transmission électronique à la sous-préfecture de Lannion, que l'arrêté n° 01-06-06-2024 du maire de la commune de Saint-Quay-Perros du 6 juin 2024 a été transmis le jour même au contrôle de légalité. Le délai de recours contentieux ouvert au préfet des Côtes d'Armor a, dans ces circonstances, expiré le jeudi 8 août 2024 à minuit et l'était donc lorsque la requête au fond n° 2406353 a été enregistrée au greffe du tribunal, le 24 octobre 2024. Les conclusions de la présente requête, en tant qu'elles tendent à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 6 juin 2024 ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins de suspension de l'exécution de la décision du 22 octobre 2024 portant refus d'abrogation de l'arrêté du 6 juin 2024 :

7. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs ". Aux termes de son article L. 2212-2 : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. () ".

8. Le maire de la commune de Saint-Quay-Perros a considéré que le département des Côtes-d'Armor était " particulièrement impacté par la désertification médicale " et confronté à un manque de médecins généralistes, de médecins spécialistes ainsi qu'à des fermetures ou des restructurations de services hospitaliers. Il a estimé que les carences de l'État en matière de santé sur leur territoire ne permettaient pas un accès effectif aux soins et étaient dès lors constitutives d'une atteinte à la dignité de la personne humaine, laquelle constitue une composante de l'ordre public. Dans ce contexte, il s'est fondé sur les pouvoirs de police administrative générale qu'il tient des dispositions citées au point précédent pour édicter les arrêtés litigieux. Toutefois, celles-ci ne sauraient permettre aux maires de prononcer une mise en demeure et une injonction sous astreinte à l'encontre de l'État tendant à ce que celui-ci prenne des mesures dans un sens déterminé relevant de sa seule compétence. Par suite, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 6 juin 2024 est entaché d'incompétence est propre à créer un doute sérieux quant à sa légalité. Il est par suite également propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 22 octobre 2024 portant refus de procéder à son abrogation, dès lors que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

9. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du maire de la commune de Saint-Quay-Perros du 22 octobre 2024 portant refus d'abroger l'arrêté n° 1-06-06-2024 du 6 juin 2024 " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés "

Sur les frais liés au litige :

10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme que la commune de Saint-Quay-Perros demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du maire de la commune de Saint-Quay-Perros du 22 octobre 2024 portant refus implicite d'abroger l'arrêté n° 1-06-06-2024 du 6 juin 2024 " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés " est suspendue.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet des Côtes-d'Armor et à la commune de Saint-Quay-Perros.

Copie en sera transmise, pour information, à l'agence régionale de santé de Bretagne.

Fait à Rennes, le 12 novembre 2024.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 240635