Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2504065

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 juin et 3 juillet 2025, la société On Tower France, représentée par Me Martin, demande au juge des référés :

1°) à titre principal, de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision de la maire de la commune de Rennes du 3 octobre 2024 portant opposition tacite à la déclaration préalable n° DP 35238 24 00681 déposée le 15 mai 2024 pour la dépose des antennes existantes, l'extension de la zone technique dans les combles et l'implantation de nouvelles antennes dans des fausses cheminées situées en toiture de l'immeuble situé 2 square du commandant C B ;

2°) dans l'hypothèse où l'existence d'une décision tacite de non-opposition ne serait pas admise, d'enjoindre à la maire de la commune de Rennes, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa déclaration préalable dans le même délai d'un mois ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Rennes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- sa requête est recevable, dès lors que la décision en litige n'est pas purement confirmative d'une précédence décision tacite d'opposition ;

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige préjudicie de manière grave et immédiate à ses intérêts ainsi qu'à l'intérêt public s'attachant à la bonne couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile ; le projet porte sur l'implantation d'infrastructures de téléphonie mobile et la décision fait obstacle à l'implantation d'antennes 5 G sur une partie non couverte du territoire communal ; cette décision fait également obstacle à ce qu'elle satisfasse à ses obligations contractuelles à l'égard de la société Free Mobile, relatives aux prestations d'hébergement qu'elle doit fournir, incluant la réalisation des travaux d'aménagement de sites pour permettre l'accueil des antennes de Free Mobile, le dépôt et l'obtention des autorisations d'urbanisme éventuellement nécessaires à cette implantation nouvelle ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* la compétence de son signataire n'est pas établie ;

* les documents et pièces complémentaires demandés ont été transmis le 19 juillet 2024, dans le délai prescrit, de sorte qu'aucune décision tacite d'opposition n'a pu naître ; ces pièces ont été transmises par courrier selon la procédure indiquée par la commune de Rennes dans son courrier de demande ; la décision est donc entachée d'erreur de fait et d'erreur de droit ;

* elle était titulaire d'une décision tacite de non-opposition, depuis le 19 septembre 2024 ; la décision en litige constitue donc une décision de retrait, irrégulière en ce qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ;

* la demande de substitution de motifs doit être rejetée ; le projet ne crée pas de nouvel obstacle au sens du décret du 27 février 1990, dès lors qu'il s'agit de remplacer les antennes existantes, implantées postérieurement à l'institution de la servitude radioélectrique ; les ouvrages sont implantés dans des fausses cheminées, dont les matériaux n'empêchent pas la parfaite propagation des ondes.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2025, la commune de Rennes, représentée par la selarl Valadou-Josselin et associés, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que l'injonction soit limitée au réexamen de la déclaration préalable et, en toute hypothèse, à ce que soit mise à la charge de la société On Tower France la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre une décision purement confirmative de la décision tacite d'opposition et ne fait donc pas grief ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la société On Tower France ne fait état d'aucun élément précis, étayé et circonstancié établissant la réalité de l'atteinte alléguée à ses intérêts ou à l'intérêt public ; le territoire communal est intégralement couvert par le réseau 4G et, en particulier, par le réseau 4G de la société Free Mobile ; les engagements pris à l'égard de l'État sont d'ores et déjà presque satisfaits et ils ne doivent intégralement l'être qu'à l'horizon 2030 ;

- aucun des moyens soulevés n'apparaît de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier :

* son signataire bénéficie d'une délégation de signature régulière et publiée ;

* il ressort des dispositions combinées des articles L. 423-3 et A. 423-5 du code de l'urbanisme et L. 112-9 du code des relations entre le public et l'administration que les échanges relatifs aux dossiers de demande d'autorisation d'urbanisme ne sont valablement et régulièrement réalisés que de manière dématérialisée ; les pièces complémentaires n'ont pas été transmises de manière dématérialisée, de sorte qu'une décision tacite d'opposition est née le 12 septembre 2024 ;

* en toute hypothèse, un refus pouvait également légalement être fondé sur l'article L. 54 du code des postes et des télécommunications électroniques ; une servitude radioélectrique a été instituée et annexée au plan local d'urbanisme intercommunal ; la hauteur maximale des obstacles dans la zone secondaire de dégagement est fixée à 65 m A ; l'état-major de zone de défense de Rennes a émis un avis défavorable, au motif que le projet dépasse la hauteur autorisée de plus de 4 m.

Vu :

- la requête au fond n° 2501482, enregistrée le 8 mars 2025 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code des postes et des télécommunications électroniques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 3 juillet 2025 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Brunstein-Compard, représentant la société On Tower France, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la condition tenant à l'urgence s'apprécie de la même manière que pour les sociétés de téléphonie mobile ;

* il a été répondu à la demande de pièces complémentaires, par courrier recommandé avec accusé de réception, reçu le 19 juillet 2024, conformément à ce qui a été indiqué dans la demande ; le courrier a effectivement été adressé à un autre service que le service instructeur ; il lui appartenait de demander la transmission des pièces complémentaires par voie dématérialisée ;

* la demande de substitution de motifs doit être écartée ; le projet ne crée pas de nouvel obstacle, dès lors que les antennes préexistent mais qu'elles ont été implantées bien après l'institution de la servitude ; les matériaux utilisés laissent passer les ondes et l'avis rendu l'a été sur un dossier incomplet ;

- les observations de Me Nadan, représentant la commune de Rennes, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* le dossier de déclaration préalable a été déposé par voie dématérialisée et la demande de pièces complémentaires a également été transmise par cette voie ; il n'est pas contesté qu'il subsiste une ambiguïté dans le courrier de demande de pièces complémentaires et les modalités de demande et de transmission de ces pièces pourront être précisées après l'audience, dans le cadre d'un report de clôture d'instruction ;

* l'avis a effectivement été rendu sur la base d'un dossier incomplet, de sorte que seule une injonction au réexamen devra être prononcée ;

* la nécessité d'une implantation à cet endroit du territoire n'est pas établie.

La clôture de l'instruction a été différée au mardi 8 juillet 2025 à 16 heures.

Un mémoire a été présenté pour la commune de Rennes, enregistré le 7 juillet 2025, aux termes duquel elle persiste dans ses conclusions et fait valoir que :

- elle justifie avoir bien adressé la demande de pièces complémentaires, le 12 juin 2024, par voie dématérialisée ; la mention d'une transmission en recommandé postal n'est qu'une erreur matérielle sur le document ;

- la société On Tower France a approuvé les conditions générales d'utilisation du service, qui précisent que celui-ci est entièrement dématérialisé ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 54 du code des postes et des communications électroniques et il y a lieu d'opposer ce motif par voie de substitution ; le projet crée des obstacles nouveaux, à une hauteur prohibée.

Considérant ce qui suit :

1. Par décision du 3 octobre 2024, la maire de la commune de Rennes s'est tacitement opposée à la déclaration préalable n° DP 35238 24 00681 déposée le 15 mai 2024 par la société On Tower France pour la dépose des antennes existantes, l'extension de la zone technique dans les combles et l'implantation de nouvelles antennes dans des fausses cheminées situées en toiture de l'immeuble situé 2 square du commandant C B. La société On Tower France a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de son article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

4. Aux termes par ailleurs de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / () ". Aux termes de son article R. 421-2 : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () ". Aux termes de son article R. 421-5 : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

5. Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 12 juin 2024, transmis par voie dématérialisée par l'intermédiaire du téléservice dédié et réceptionné le jour même par la société On Tower France, la commune de Rennes l'a informée, d'une part, de la prolongation d'un mois du délai d'instruction de sa déclaration préalable et, d'autre part, de ce que son dossier était incomplet et qu'il ferait l'objet d'une décision tacite d'opposition à défaut de transmission des pièces manquantes, listées dans le courrier, à l'issue d'un délai de trois mois à compter de sa réception. Si, en application des dispositions précitées, la décision tacite d'opposition en litige est effectivement née le 12 septembre 2024, ainsi que le fait valoir la commune de Rennes en défense, il ressort des pièces du dossier que le document daté du 3 octobre 2024 contesté dans la présente instance indique que la décision tacite d'opposition est acquise ce même jour. À supposer même que ce courrier doive être regardé comme une simple lettre d'information ne faisant pas grief, les conclusions de la requête ne peuvent qu'être redirigées contre la décision tacite d'opposition acquise le 12 septembre 2024, laquelle n'était en toute hypothèse pas devenue définitive lorsque la société On Tower France a formé un recours gracieux, le 29 novembre 2024, réceptionné en mairie de Rennes le 4 décembre suivant, faute de mention claire et précise des voies et délais de recours dans le courrier du 12 juin 2024. Dans ces circonstances, les fins de non-recevoir opposées par la commune de Rennes, tirées de ce que les conclusions seraient dirigées contre une décision ne faisant pas grief et confirmative d'une précédente décision doivent être écartées.

6. Aux termes de l'article L. 423-3 du code de l'urbanisme : " Les communes dont le nombre total d'habitants est supérieur à 3 500 disposent d'une téléprocédure spécifique leur permettant de recevoir et d'instruire sous forme dématérialisée les demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter du 1er janvier 2022. Cette téléprocédure peut être mutualisée au travers du service en charge de l'instruction des actes d'urbanisme. / Un arrêté pris par le ministre chargé de l'urbanisme définit les modalités de mise en œuvre de cette téléprocédure ". Aux termes de son article A. 423-5 : " I. - La téléprocédure prévue à l'article L. 423-3 est un téléservice au sens de l'article L. 112-9 du code des relations entre le public et l'administration, pour ses fonctionnalités relatives à la saisine et aux échanges par voie électronique entre les demandeurs et l'administration, et prend la forme d'un service numérique fondé sur une procédure électronique de traitement et de transmission utilisant le réseau internet. / () ". Aux termes de cet article L. 112-9 du code des relations entre le public et l'administration : " / () / Lorsqu'elle met en place un ou plusieurs téléservices, l'administration rend accessibles leurs modalités d'utilisation, notamment les modes de communication possibles. Ces modalités s'imposent au public. / Lorsqu'elle a mis en place un téléservice réservé à l'accomplissement de certaines démarches administratives, une administration n'est régulièrement saisie par voie électronique que par l'usage de ce téléservice. / () ".

7. Il est constant que la commune de Rennes a mis en place un téléservice dédié à la saisine par voie électronique des demandes d'autorisation d'urbanisme, exclusif de toute autre modalité de saisine électronique, qui reste d'usage facultatif pour les pétitionnaires, ainsi que le précise l'article 1er des conditions générales d'utilisation, et, par suite, non exclusif, à la date de dépôt du dossier de déclaration préalable de la société On Tower France, antérieure à l'entrée en vigueur des dispositions du nouvel article R. 423-2-1 du code de l'urbanisme, du droit de déposer un dossier de demande par voie postale dans les conditions de droit commun fixées par les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme.

8. Il est pour autant tout aussi constant que la société On Tower France a déposé son dossier de déclaration préalable en faisant usage du téléservice dédié, impliquant qu'elle en a accepté les conditions générales d'utilisation, lesquelles s'imposent à elle dans leur intégralité après acceptation, dont les termes de leur article 7, qui dispose que " / () / Toute demande déposée par voie électronique par le pétitionnaire sera intégralement poursuivie par ce moyen ".

9. Dans ces circonstances et pour regrettable que soit la mention, dans le courrier de demande de pièces complémentaires transmis à la société On Tower France par le service instructeur, au moyen du téléservice dédié le 12 juin 2024, d'une réponse, comportant les pièces requises, à adresser par voie postale, il appartenait à cette société d'adresser lesdites pièces par voie électronique en usant du seul téléservice dédié, ce qu'il est constant qu'elle n'a pas fait, envoyant au demeurant son courrier complétant son dossier à une adresse postale autre que celle indiquée. Le dossier de déclaration préalable de la société On Tower France n'ayant pas été complété dans le délai de trois mois à compter de la réception de la demande de pièces complémentaires, selon les formes et dans le respect des procédures prescrites, le moyen tiré de ce que c'est au prix d'une erreur de droit et d'une erreur de fait que la commune de Rennes n'a pas tenu compte des pièces réceptionnées par voie postale le 19 juillet 2024 et a constaté l'acquisition d'une décision tacite d'opposition à déclaration préalable n'apparaît pas propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité. Le moyen tiré de ce que la décision en litige doit être requalifiée en décision de retrait de la décision tacite de non-opposition qui serait née le 19 septembre 2024, irrégulière faute de procédure contradictoire préalable, n'apparaît pas davantage propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

10. Le moyen tiré de l'incompétence de son signataire n'apparaît pas non plus propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.

11. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de la société On Tower France tendant à la suspension de l'exécution de la décision de la maire de la commune de Rennes portant opposition tacite à la déclaration préalable n° DP 35238 24 00681 ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'urgence ni sur la substitution de motifs demandée par la commune de Rennes, qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :

12. La présente ordonnance n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte présentées par la société On Tower France ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société On Tower France est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Rennes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société On Tower France et à la commune de Rennes.

Fait à Rennes, le 6 août 2025.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

4