Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2405918

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 19 avril 2024 et 13 octobre 2025, Mme B... D... A..., agissant en son nom propre et en qualité de représentante légale de ses enfants, M. D... K... C..., M. G... C..., M. J... C..., tous trois devenus majeurs au cours de l’instance, Mme I... C..., Mme E... C... et M. H..., et Mme F... C..., représentées par Me Papineau, demandent au tribunal :

d’annuler la décision du 4 avril 2023 par laquelle le président de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France, saisi d’un recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision du 27 janvier 2023 de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba (Ethiopie), a rejeté ce recours, refusant ainsi de délivrer à Mme F... C..., à M. D... K... C..., à M. G... C..., à M. J... C..., à Mme I... C..., à Mme E... C... et à M. H... des visas de long séjour au titre de la réunification familiale a, à son tour, refusé de délivrer les visas sollicités ;

d’enjoindre au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur de faire délivrer les visas sollicités dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer les demandes de visas, dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 800 euros, à verser à leur conseil, en application des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de sa renonciation à percevoir la part contributive de l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle.

Les requérants soutiennent que :
- le recours administratif préalable obligatoire qu’ils ont formé devant la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France était recevable ;
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;
- elle a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 561-2 et L. 561-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- l’absence de jugement de délégation d’autorité parentale ou d’autorisation de demande de visa par les pères des enfants ne peut leur être opposée ;
- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et les stipulations du premier paragraphe de l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 juillet 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :
- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que le recours administratif préalable obligatoire formé contre les décisions consulaires devant la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France était tardif ;
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par Mme D... A..., Mme F... C..., M. D... K... C..., M. G... C... et M. J... C... ne sont pas fondés et il doit être regardé comme sollicitant deux substitutions de motifs, le lien familial entre les demandeurs et la réunifiante n’étant pas établi, et les demandeurs n’ayant produit ni autorisations de sortie du territoire ni délégations de l’autorité parentale.

Mme D... A... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 26 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
- le code civil ;
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le décret n°2022-963 du 22 juin 2022 ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme d’Erceville,
- les conclusions de M. Revéreau, rapporteur public,
- et les observations de Me Papineau, représentant Mme D... A..., Mme F... C..., M. D... K... C..., M. G... C... et M. J... C....

Considérant ce qui suit :


Mme D... A..., ressortissante somalienne née le 18 février 1984, s’est vu accorder le bénéfice de la protection subsidiaire par une décision de la Cour nationale du droit d’asile du 6 novembre 2020. Un visa de long séjour a été sollicité au titre de la réunification familiale pour ses sept enfants allégués, Mme F... C..., M. D... K... C..., M. G... C..., M. J... C..., tous quatre devenus majeurs au cours de l’instance, Mme I... C..., Mme E... C... et M. H..., auprès de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba (Ethiopie), laquelle a refusé de délivrer les visas sollicités. Saisi d’un recours administratif préalable obligatoire formé contre cette décision de refus, le président de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a, par une décision du 4 avril 2023 dont les requérants demandent l’annulation au tribunal, rejeté ces demandes comme manifestement irrecevables.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

Aux termes de l’article R. 312-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « La personne dont le recours a été rejeté par le sous-directeur des visas, la commission mentionnée à l'article D. 312-3 ou, lorsque celle-ci a émis une recommandation en application de l'article D. 312-5-1, par le ministre des affaires étrangères ou le ministre de l'intérieur, peut demander au tribunal administratif l'annulation de cette décision dans les délais prévus par les articles R. 421-1 et R. 421-2 du code de justice administrative. / (…). ». Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / (…). ».

Les requérants justifient avoir présenté le 2 juin 2023, soit avant l’expiration du délai de recours contentieux pour contester la décision attaquée du 4 avril 2023, une demande d’aide juridictionnelle afférente au recours à fin d’annulation de cette décision. Par une décision du 26 février 2024, le bénéfice de l’aide juridictionnelle a été accordé à Mme D... A.... En vertu de l’article 38 décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi du 10 juillet 1991 visée ci-dessus, cette demande a prorogé le délai de recours contentieux qui n’était en conséquence pas expiré lorsque les requérants ont introduit leur recours au fond, enregistré le 19 avril 2024, alors, au demeurant, qu’il résulte des points 4 à 6 du jugement que leur recours administratif préalable obligatoire n’était lui-même pas tardif. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée.



Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article D. 312-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur est chargée d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de long séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. / Le sous-directeur des visas, au sein de la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur, est chargé d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de court séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. / La saisine de l'une ou l'autre de ces autorités, selon la nature du visa sollicité, est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier ». L’article D. 312-4 du code précédemment cité dispose que : « Les recours administratifs doivent être formés dans un délai de trente jours à compter de la notification de la décision de refus de visa ». L'article 3 du décret du 29 juin 2022 relatif aux modalités de contestation des refus d'autorisations de voyage et des refus de visas d'entrée et de séjour en France précise que : « (…) Les dispositions relatives aux visas d'entrée en France s'appliquent aux demandes de visas ayant donné lieu à une décision diplomatique ou consulaire prise à compter du 1er janvier 2023 (…) ». Enfin, l’article R. 421-5 du code de justice administrative dispose que : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ».

Pour refuser la délivrance des visas sollicités, le président de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France s’est fondé sur le motif tiré de l’irrecevabilité manifeste du recours administratif préalable obligatoire déposé par les requérantes, celui-ci n’ayant pas été introduit dans le délai de trente jours prévu par l’article D. 312-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, conformément aux dispositions mentionnées au point 4.

Il n’est pas contesté que les décisions de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba ayant été notifiées le 27 janvier 2023, le recours administratif préalable obligatoire contre ces décisions devait ainsi être formé dans un délai de trente jours, soit avant le 1er mars 2023. Toutefois, la mention des voies et délais de recours portée sur ces décisions indique un délai de deux mois pour contester les décisions devant la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France. Alors même que le délai indiqué aurait été erroné, le délai qui était opposable était ainsi de deux mois à compter de la notification des décisions de l’autorité consulaire française. Le recours administratif préalable obligatoire ayant été reçu par la commission le 27 mars 2023, ce délai de deux mois était respecté. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que leur recours ne pouvait pas légalement être rejeté au motif qu’il était manifestement irrecevable car tardif.

Toutefois, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors aux juges, après avoir mis à même la partie ayant introduit le recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, ils peuvent procéder à la substitution demandée, sous réserve, toutefois, qu’elle ne prive pas la partie requérante d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

Dans son mémoire en défense, communiqué au requérant, le ministre de l’intérieur fait valoir que le lien de filiation entre la réunifiante et les demandeurs n’est pas établi, et qu’ils n’ont pas produit de délégation de l’autorité parentale à son encontre ni d’autorisations de sortie du territoire. Ce faisant, il doit être regardé comme demandant au tribunal de substituer ces nouveaux motifs à celui d’irrecevabilité initialement opposé tel que rappelé au point 5 du jugement.

Aux termes de l’article D. 312-5-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « La commission peut soit rejeter le recours, soit recommander au ministre des affaires étrangères et au ministre de l'intérieur d'accorder le visa de long séjour sollicité. / Le président de la commission peut rejeter, sans réunir la commission, les recours manifestement irrecevables ou mal fondés. ». La décision attaquée émane du seul président de la commission de recours sur le fondement de son irrecevabilité en vertu de ces dispositions et non de la commission de recours prise dans sa formation collégiale, alors que l’examen d’un recours par cette dernière constitue, pour les intéressés, une garantie procédurale. Par suite, le ministre de l’intérieur ne peut utilement demander au tribunal de substituer au motif d’irrecevabilité initialement retenu des motifs de fond. Dans ces conditions, les demandes de substitution de motifs présentées en défense ne peuvent être accueillies.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les requérants sont fondés à demander l’annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d'injonction et sous astreinte :

Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique seulement mais nécessairement que la demande de visa de long séjour des enfants de Mme D... A... soit examinée par la commission de recours. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au ministre de l’intérieur de faire procéder à cet examen dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sans qu’il y ait lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Mme D... A... a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. Ainsi, son avocate peut se prévaloir des dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme de 1 200 euros à verser à Me Papineau, sous réserve que celle-ci renonce à percevoir la part contributive de l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle.



D E C I D E :


Article 1er : La décision du président de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France du 4 avril 2023 rejetant la demande de visa présentée pour les enfants de Mme D... A... est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’intérieur de faire procéder à l’examen de la demande de Mme F... C..., à M. D... K... C..., à M. G... C..., à M. J... C..., à Mme I... C..., à Mme E... C... et à M. H... par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L’Etat versera à Me Papineau la somme de 1 200 euros sur le fondement des dispositions combinées de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve que cette dernière renonce à percevoir la part contributive de l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... D... A..., Mme F... C..., M. D... K... C..., M. G... C..., M. J... C..., au ministre de l’intérieur et à Me Papineau.



Délibéré après l'audience du 15 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Picquet, présidente,
M. Garnier, premier conseiller,
Mme d’Erceville, première conseillère.



Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2026.



La rapporteure,

G. d’ERCEVILLE

La présidente,

P. PICQUET

La greffière,



N. BRULANT

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,