Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2406405

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 avril 2024, Mme B... A..., représentée par Me Chabal, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite née le 20 avril 2024 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours dirigé contre la décision du 26 décembre 2023 de l’autorité consulaire française à Lomé (Togo) lui refusant la délivrance d’un visa d’entrée et de long séjour en France dit « de retour » en France, ensemble la décision consulaire du 26 décembre 2023 ;

2°) de délivrer le visa demandé dans un délai d’un mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer la demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;
- elle est insuffisamment motivée ;
- elle est entachée d’une erreur de fait et d’une erreur de droit, dès lors qu’elle n’a jamais fait l’objet d’une interdiction de retour sur le territoire français.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 juillet 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :
- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;
- la décision attaquée pouvait également être fondée sur un autre motif, dont il demande implicitement la substitution, tiré de ce que Mme A... a fait l’objet, le 20 décembre 2021, d’un refus de renouvellement de son titre de séjour assorti d’une obligation de quitter le territoire français et ne bénéficiait donc d’aucun titre de séjour lorsqu’elle a présenté sa demande de visa de retour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code du travail ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.

Le rapport de M. Lehembre a été entendu au cours de l’audience publique.


Considérant ce qui suit :

Mme A..., ressortissante burkinabaise, a sollicité la délivrance d’un visa dit « de retour » auprès de l’autorité consulaire française à Lomé (Togo). Par décision du 26 décembre 2023, cette autorité a refusé de délivrer le visa demandé. Par une décision implicite née le 20 avril 2024, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours formé contre cette décision consulaire. Par la présente requête, Mme A... demande au tribunal d’annuler la décision de l’autorité consulaire.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision de l’autorité consulaire française :

Il résulte des dispositions de l’article D. 312-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France se substitue à celle qui a été prise par l’autorité diplomatique ou consulaire. Par suite, la décision implicite née le 20 avril 2024 de cette commission s’est substituée à la décision du 26 décembre précédent de l’autorité consulaire française à Lomé. Il en résulte que les conclusions de la requête doivent être regardées comme dirigées contre la seule décision de refus de la commission de recours et les conclusions à fin d’annulation de la décision consulaire rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 2 que la décision implicite de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France se substitue à celle qui a été prise par l’autorité consulaire. Il s’ensuit que le moyen d’incompétence soulevé à l’encontre de la décision consulaire doit être écarté comme inopérant.
En deuxième lieu, aux termes de l’article D. 312-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur est chargée d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de long séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. (…). ». Aux termes de l’article D. 312-8-1 du même code : « En l'absence de décision explicite prise dans le délai de deux mois, le recours administratif exercé devant les autorités mentionnées aux articles D. 312-3 et D. 312-7 est réputé rejeté pour les mêmes motifs que ceux de la décision contestée. L'administration en informe le demandeur dans l'accusé de réception de son recours ».
En application des dispositions précitées de l’article D. 312-8-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, si le recours administratif préalable obligatoire formé contre une décision de refus d’une demande de visa fait l’objet d’une décision implicite de rejet, cette décision du sous-directeur des visas, qui se substitue à celle de l’autorité consulaire, doit être regardée comme s’étant appropriée les motifs retenus par cette autorité, tirés en l’espèce de ce que Mme A... fait l’objet d’une interdiction de retour en France. Une telle motivation comporte, avec suffisamment de précision, les considérations de fait qui en constituent le fondement et est, par suite, suffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision litigieuse doit être écarté.
En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, et en particulier de l’arrêté de la préfète de la Drôme du 20 décembre 2021 portant refus de renouvellement de titre de séjour et obligation de quitter le territoire, que Mme A... aurait fait l’objet d’une interdiction de retour sur le territoire français. La seule circonstance, relevée par le ministre en défense, que la requérante ait fait l’objet d’un signalement pour l’usage d’un faux titre de séjour ne saurait constituer une telle mesure. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a commis une erreur de fait en s’appropriant le motif de l’autorité consulaire.
Toutefois l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
Le ministre de l’intérieur fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué aux requérants, que Mme A... ne disposait, à la date de sa demande de visa, d’aucun droit au séjour. Le ministre de l’intérieur doit ainsi être regardé comme demandant implicitement une substitution de motif.
Aux termes des dispositions de l’article L. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « Pour entrer en France, tout étranger doit être muni : / 1° Sauf s'il est exempté de cette obligation, des visas exigés par les conventions internationales et par l'article 6, paragraphe 1, points a et b, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 (…) ». Aux termes de l’article L. 312-4 de ce même code : « Un visa de retour est délivré par les autorités diplomatiques et consulaires françaises à la personne de nationalité étrangère bénéficiant d'un titre de séjour en France en vertu des articles L. 423-1, L. 423-7, L. 423-13, L. 423-14, L. 423-15, L. 423-17, L. 423-18, L. 423-21, L. 423-22, L. 423-23, L. 425-9 ou L. 426-5 dont le conjoint a, lors d'un séjour à l'étranger, dérobé les documents d'identité et le titre de séjour. »
Il résulte de ces dispositions que la détention d'un titre de séjour par un étranger permet son retour pendant toute la période de validité de ce titre sans qu'il ait à solliciter un visa d'entrée sur le territoire français. Entre dans ces prévisions l'étranger qui, bien qu'ayant égaré son titre de séjour, produit des pièces établissant la validité de ce titre. En dehors de ce cas, la délivrance des visas de retour par les autorités consulaires résulte d’une pratique non prévue par un texte, destinée à faciliter le retour en France des étrangers titulaires d’un titre de séjour.
Il est constant que Mme A... a bénéficié, entre 2017 et 2021, de titres de séjour portant la mention « étudiante ». Toutefois, ainsi qu’il a été dit précédemment, elle a fait l’objet d’un arrêté de la préfète de la Drôme du 20 décembre 2021 portant refus de renouvellement de son titre de séjour et obligation de quitter le territoire français. Dans ces conditions, et en l’absence d’autres éléments permettant d’établir son droit au séjour, l’autorité consulaire à Lomé pouvait légalement refuser de lui délivrer un visa dit « de retour ». Par suite, la substitution de motif sollicitée en défense doit être accueillie.
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme A... doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles à fin d’injonction et d’astreinte et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :


Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et au ministre de l’intérieur.


Délibéré après l’audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Berthon, président,
Mme Moreno, première conseillère,
M. Lehembre, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.


Le rapporteur,




P. Lehembre







Le président,




E. Berthon









L’assesseure la plus ancienne,



M. C...


Le président-rapporteur,



A. MARCHAND






L’assesseure la plus ancienne,



M. C...

La greffière,




S. Fournier


La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,