Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2417804

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 novembre 2024, 5 mai 2025, 29 mai 2025 et le 2 juin 2025, M. A B, représenté par Me Lombardo, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 mai 2024 par lequel le maire d'Assérac (Loire-Atlantique) a refusé la demande de permis d'aménager en vue de la modification de la couverture du bassin ostréicole et la mise en place de panneaux photovoltaïques ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire d'Assérac de lui délivrer le permis d'aménager dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Assérac la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision a été prise par une autorité incompétente ;

- le motif de refus relatif à la modification de l'emprise au sol est entaché d'erreur de fait ;

- sa demande a fait l'objet d'une mauvaise appréciation dès lors que le projet permet une mise en conformité de la couverture au sol et une modernisation ;

- le projet ne peut être considéré comme une surélévation de bâtiment dès lors qu'il ne s'agit que d'une modernisation et mise aux normes de la couverture des bassins ;

- le projet rentre dans l'exception d'impossibilité fonctionnelle à respecter la côte Xynthia et l'ajout de panneaux photovoltaïques, fixés entre +4,50m et +6,50m de la côte Xynthia ne saurait contrevenir aux règles du plan de prévention des risques littoraux ;

- en restreignant les modalités de construction sur la zone par limitation de l'emprise au sol, le plan local d'urbanisme ajoute une condition qui n'est pas prévue par le code de l'urbanisme et est incompatible avec les objectifs fixés par le document d'orientation et d'objectif du SCOT CAP Atlantique ;

- en considérant que les aménagements envisagés ne caractérisaient pas une mise aux normes, rentrant dans les obligations de résultat sanitaire pesant sur l'exploitant, le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation ;

- le motif relatif à la hauteur de la couverture est entaché d'erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article 10.2 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont pas applicables au projet qui n'est ni une extension de bâtiment ni une surélévation d'un bâtiment existant mais une nouvelle construction techniquement nécessaire dont la hauteur n'est pas expressément règlementée ;

- le projet répond aux exigences de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 janvier 2025, 2 juin 2025 et 16 juin 2025, ce dernier non communiqué, la commune d'Assérac, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

-à titre principal, la requête est irrecevable car tardive ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par lettre du 17 juin 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de ce que le maire était tenu de rejeter la demande de permis d'aménager et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.

Des observations en réponse, enregistrées le 18 juin 2025, ont été présentées pour M. B, qui conclut aux mêmes fins et demande que soit mise à la charge de la commune d'Assérac la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Malingue, première conseillère,

- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique,

- les observations de Me Lombardo, avocat de M. B,

- et les observations de Me Vic, avocat de la commune d'Assérac.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, qui exerce depuis juillet 2013 en tant qu'ostréiculteur et conchyliculteur au lieu-dit " Le Frostidié ", a sollicité, le 21 décembre 2023, un permis d'aménager sur un terrain composé des parcelles cadastrées n°s 254, 252, 251 et 255 situées à Assérac, en vue de la démolition de la couverture d'un bassin ostréicole qui a pour objet la purification des coquillages vivants et de son remplacement par une nouvelle couverture équipée de panneaux photovoltaïques. Par un arrêté du 15 mai 2024, le maire d'Assérac a refusé de lui délivrer cette autorisation aux motifs que la construction d'une nouvelle couverture avec création d'emprise au sol ne peut être autorisée dès lors que l'emprise au sol maximale pour les extensions des bâtiments d'exploitation aquacole a été consommée, que la construction ne s'inscrit pas dans les projets autorisés pour mise aux normes d'un bassin, que la nouvelle toiture comporte une hauteur au faitage qui méconnaît l'article N.10.2 du règlement du plan local d'urbanisme et que le projet méconnaît l'article 3.1.a.i du plan de prévention des risques littoraux de la Baie de Pont-Mahé-Traict de Pen Bé. M. B a exercé un recours gracieux contre cette décision le 12 juillet 2024. L'intéressé demande l'annulation de l'arrêté du 15 mai 2024 ainsi que de la décision implicite par laquelle son recours gracieux a été rejeté.

2. En vertu des articles L. 421-1, R. 421-1 et R. 421-14 du code de l'urbanisme, sont soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création d'une surface hors œuvre brute supérieure à vingt mètres carrés, tandis que, dans les espaces naturels remarquables mentionnés à l'article L. 121.23 du code de l'urbanisme, un permis d'aménager est requis pour les aménagements légers au nombre desquels peuvent, sous conditions, en application du 4° de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme, figurer "Dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d'élevage d'ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l'eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensables par des nécessités techniques ".

3. Il ressort des pièces du dossier, notamment du plan de masse, que le projet a vocation à s'implanter sur la parcelle cadastrée n° 252, qui est située, par un classement qui n'est pas contesté, en zone Nc du règlement du plan local d'urbanisme. Ce secteur Nc correspond aux " secteurs intégrés aux espaces naturels remarquables, affectés aux activités aquacoles ", au sein desquels en application de l'article 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme sont interdites toute construction et toute installation à l'exception des cas visés à l'article N2 relatifs à ce secteur. Ce secteur Nc est distinct des secteurs Np qui sont les espaces naturels remarquables qui, ainsi que le mentionne le règlement applicable en zone N, " délimitent au titre des dispositions des articles L. 121-23 et suivants du code de l'urbanisme, les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentant un intérêt écologique ". Il s'ensuit que, quelles que soient les conditions posées par l'article N 2.4 du règlement du plan local d'urbanisme quant aux constructions et aménagements autorisés en secteur Nc, le régime d'autorisation qui s'applique dans ce secteur n'est pas celui prévu en cas d'espaces naturels remarquables. Par conséquent, les constructions ayant pour effet la création d'une surface hors œuvre brute supérieure à vingt mètres carrés y sont soumises à permis de construire. Dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le projet vise à remplacer une construction non close et couverte par une charpente à double pente par un bâtiment couvert et clos d'une surface de plancher de 242 m2, le projet en litige était soumis à permis de construire. Par suite, et pour regrettable que soit la circonstance que le requérant a, sur l'invitation des services instructeurs, retiré sa demande de permis de construire au profit du dépôt d'une demande de permis d'aménager, le maire était tenu de rejeter la demande de permis d'aménager et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.

4. Au surplus, les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application.

5. Aux termes de l'article 1 relatif aux caractéristiques et vocation réglementaire des zones Erc, BC et R du titre II du plan de prévention des risques littoraux de la Baie de Pont Mahé-Traict de Pen Bé, sont inclus dans la zone BC : " () d'une part des secteurs situés derrière des ouvrages de protection (ou des éléments de topographie pouvant se comporter comme tels : cordons dunaires, etc..) susceptibles, en cas de défaillance, d'être impactés par un aléa fort de submersion marine / d'autre part des secteurs soumis à un aléa fort via des chocs mécaniques liés à l'action de la houle () ". Aux termes de l'article 3-1 a relatif aux projets nouveaux applicable aux zones Erc, BC et R : " Sont autorisés : / 3.1.a.i-Activités / Les constructions et installations strictement nécessaires aux activités exigeant la proximité immédiate de la mer sous respect des conditions cumulatives suivantes : () -que leurs éventuels équipements sensibles ou vulnérables soient situés au-dessus de la cote Xynthia +60 centimètres, sauf impossibilité fonctionnelle à justifier. () ". Le glossaire figurant à l'annexe I de ce plan mentionne au nombre des " activités exigeant la proximité immédiate de la mer " " les constructions et installations directement liées à la conchyliculture, l'aquaculture et l'activité paludière " et que " le projet est défini comme étant la réalisation ou la mise en œuvre [de] () tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ". Ce même glossaire définit les " équipements sensibles ou vulnérables " comme " tous les équipements susceptibles d'être sévèrement endommagés en cas de submersion, même en cas d'évènement de courte durée, et empêchant un retour rapide à la normale ", précise que la terminologie d'équipement sensible et vulnérable " concerne notamment (liste non exhaustive) les tableaux et compteurs électriques, les appareils électroniques, électromécaniques et électroménagers, les chaudières, machinerie d'ascenseurs, les dispositifs sensibles des postes de relèvement des réseaux d'assainissement () " et mentionne que l'impossibilité fonctionnelle " doit être dûment justifiée par la fourniture d'une notice qui doit expliquer en quoi il n'est pas possible pour des contraintes techniques (dans le cas de projets à vocation d'activité) ou structurelles (dans le cas de projets à usage de logement) de situer le premier plancher du projet au-dessus de la cote Xynthia +60cm ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe en zone BC du plan de prévention des risques littoraux de la Baie de Pont Mahé-Traict de Pen Bé, soit une zone soumise à un aléa fort de submersion marine. Le projet de M. B, qui consiste en la démolition de la couverture du bassin ostréicole et l'édification d'un bâtiment clos et doté d'une couverture en mono-pente équipée de panneaux photovoltaïques constitue un projet nouveau de construction à proximité immédiate de la mer, équipé, sur sa couverture, d'équipements sensibles ou vulnérables au sens et pour l'application des dispositions du plan cité au point 5. Par suite, son autorisation était subordonnée aux conditions prévues à l'article 3.1.a.i-Activités dont celle tenant en ce que les équipements sensibles ou vulnérables soient situés au-dessus de la cote Xynthia +60 centimètres, sauf impossibilité fonctionnelle à justifier. Il ressort du plan PA20, qui situe par erreur la cote Xynthia à +4,22 alors que la cote Xynthia+60 applicable en l'espèce est à 4,80 NGF que seule la partie haute de la couverture de la construction se situe au-dessus de cette côte, le point bas des panneaux photovoltaïques se situant à+4,50 NGF. Si le requérant se prévaut du bénéfice de l'impossibilité fonctionnelle de nature à l'exempter du respect de cette cote, il ne justifie, en l'état du dossier, y compris après la production de l'analyse du vendeur sur les éléments techniques de l'installation photovoltaïque à prendre en compte en cas de submersion, d'aucun élément technique ou structurel liée à l'activité aquacole imposant l'installation de panneaux photovoltaïques en dessous de la cote Xynthia. Par suite, le projet ne remplit pas les conditions prévues à l'article 3.1.a.i du plan de prévention des risques littoraux de la Baie de Pont Mahé-Traict de Pen Bé. Le rejet de la demande de M. B s'imposait donc en tout état de cause pour cet unique et seul motif.

7. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 15 mai 2024 ainsi que de la décision implicite de rejet de recours gracieux présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie à ce litige, une somme à verser sur ce fondement à M. B. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme à verser à la commune d'Assérac à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Assérac sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune d'Assérac.

Délibéré après l'audience du 24 juin 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Douet, présidente,

Mme Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2025.

La rapporteure,

F. MALINGUE

La présidente,

H. DOUETLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,