Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2025, Mme B... D... épouse C... et M. A... C..., représentés par Me Roze, demandent au juge des référés :
1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 4 septembre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a ordonné la suppression de l’accès à la parcelle cadastrée ZP 0162 le long de la RD 49 sur la commune de Vigneux-de-Bretagne, ensemble la décision implicite née le 5 décembre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a rejeté leur recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge du département de la Loire-Atlantique la somme de 2 500 euros au titre de l’article L 761- 1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la condition tenant à l’urgence est satisfaite dès lors que la décision contestée tend à supprimer tout accès à leur terrain et alors qu’il n’existe aucun accès possible par l’impasse de la Prée des Fontenelles qui est une voie privée qui ne leur appartient pas et est soumis à l’autorisation de l’ASL propriétaire alors qu’au surplus le département s’est opposé en 2018 à la création d’un débouché de la rue de la Fosse aux Loups (sur laquelle donne l’impasse de la Prée des Fontenelles) vers la RD 49 ; la suppression de l’accès est imminente ;
- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :
* le signataire de la décision ne justifie pas de sa compétence ;
* elle est entachée d’un vice de procédure faute d’avoir été précédée d’une procédure contradictoire dès lors qu’il s’agit d’une mesure de police qui refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes remplissant les conditions pour l’obtenir puisque l’accès à la voie est un « accessoire du droit de propriété » ;
* elle est illégale dès lors qu’il n’était pas possible au département de Loire-Atlantique de supprimer l’accès existant dans la mesure où les conditions strictes prévues par la jurisprudence pour cette suppression, identiques que celles pour un refus, n’étaient pas réunies puisque la justification avancée n’est pas sérieuse dès lors que l’administration n’établit pas que les inondations sur la RD 49 trouveraient leur source dans l’ouvrage supposément défectueux faute d’études sur ce point et alors que les inondations, qui sont structurelles, ont déjà fait l’objet d’un signalement de leur part sans qu’aucuns travaux ne soient entrepris par le département ; pourtant un aménagement très léger est possible pour rendre l’ouvrage plus transparent pour l’écoulement des eaux pour lequel ils ne sont pas opposés à participer à son financement ;
* l’article 49 du règlement de la voirie départementale ne rend obligatoire les autorisations que pour les accès nouveaux, ce qui n’est pas le cas de celui en cause qu’ils ont toujours connu et alors que lors de la réfection du busage par le département en 2010, ce dernier n’a soulevé aucune objection.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 décembre 2025, le département de Loire-Atlantique, représenté par Me Colas, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des époux C... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que le courrier qui leur a été adressé le 4 septembre 2025 n’est qu’une « demande de dépose » d’un busage, ne présente aucun caractère décisoire et n’est ainsi pas susceptible de recours ; d’autant moins qu’elle porte sur les conditions d’occupation du domaine public routier, l’occupant du domaine public ne peut être contraint à le remettre en état que dans le cadre d’une procédure menée devant la juridiction judiciaire, conformément aux prévisions des articles L.116-1 et suivants du code de la voirie routière auquel renvoie l’article L.2132-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; ainsi, à supposer même que le courrier adressé le 4 septembre 2025 par le Département de Loire-Atlantique à Mme C... puisse être lu comme une mise en demeure de procéder à l’enlèvement du busage mis en place, les requêtes tendant à son annulation et à sa suspension n’en seraient pas moins dirigées contre des actes insusceptibles de faire grief et donc irrecevables ; l’irrecevabilité, pour le même motif, de la requête au fond formée par les époux C... ne peut qu’entraîner le rejet de leur requête aux fins de suspension ;
- à titre subsidiaire :
* la condition tenant à l’urgence n’est pas satisfaite dès lors que la correspondance querellée se borne à inviter et à inciter Mme C... à procéder à l’enlèvement du busage mis en place aux fins de relier la parcelle ZP n°162 à la RD n°49 et ne constitue pas une contrainte et n’a aucune incidence sur la situation ou les intérêts de la requérante, d’autant moins que le département de Loire-Atlantique n’a jamais autorisé la création du moindre accès automobile entre la parcelle ZP n°162 et la Route Départementale n°49 et qui n’existait pas avant l’année 2011; ils disposent d’un accès par l’impasse de la Prée des Fontenelles qui est une voie ouverte à la circulation publique et alors qu’au surplus la parcelle concernée est en état de friche et ne supporte aucune construction, ni n’accueille aucune activité ;
- il n’existe aucun doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :
** le moyen tiré de l’incompétence du signataire manque en fait ;
** le moyen tiré du vice de procédure est inopérant ;
** le moyen tendant à soutenir que le courrier en date du 4 septembre 2025 opèrerait illégalement le retrait d’un accès existant est donc inopérant puisque l’accès entre la route départementale n°49 et la parcelle ZP n°162 n’a jamais été autorisé ; en tout état de cause, le département de Loire-Atlantique est fondé à s’opposer à toute création de l’accès routier considéré dès lors que celui-ci génère un double risque pour la sécurité des usagers de la voie publique en freinant l’écoulement des eaux pluviales et de son implantation en sortie d’un virage prononcé, dont la visibilité est limitée.
Vu
- la décision attaquée ;
- la requête enregistrée le 4 décembre 2025 sous le n°2521451 par laquelle les époux C... demandent l’annulation de la décision contestée ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné M. Rosier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé.
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 18 décembre 2023 à 11h15, à laquelle les parties ont été régulièrement convoquées :
- le rapport de M. Rosier, juge des référés,
- les observations de Me Roze, représentant M. et Mme C..., en présence de M. C..., qui reprend à l’audience ses écritures et qui fait valoir que la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée dès lors qu’en l’espèce il ne s’agit pas d’une occupation du domaine public mais du droit d’accès à la voie publique et qu’il s’agit, s’agissant de la buse, d’un ouvrage public ; l’urgence est constitué par la privation de l’accès à la parcelle alors que l’autre accès n’est pour l’instant pas possible s’agissant d’une voie privée et ne pourra éventuellement l’être qu’à la délivrance d’un permis de construire dont le refus est contesté devant le tribunal de céans ;
- et les observations de Me Colas, représentant le département de Loire-Atlantique qui reprend ses écritures à l’audience.
Considérant ce qui suit :
M. et Mme C... sont propriétaires d’une parcelle cadastrée ZP n°0162 le long de la route départementale (RD) 49 sur la commune de Vigneux-de-Bretagne. Par la présente requête, ils demandent au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521- 1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 4 septembre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a mis en demeure Mme C... de procéder à la dépose de l’ouvrage de franchissement du fossé constitué d’une canalisation de diamètre 300 mm et de deux têtes de sécurité dans un délai de deux mois situé au droit de l’accès de la parcelle cadastrée ZP n° 0162 sur la RD n°49 sur la commune de Vigneux-de-Bretagne, ensemble la décision implicite née le 5 décembre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a rejeté leur recours gracieux.
Sur la fin de non-recevoir opposée par le département de Loire-Atlantique :
Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ».
D’une part, aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ». Aux termes de l’article L. 2111-2 de ce code : « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ». A ce titre, un fossé constitue une dépendance de la voirie routière. Aux termes de l'article L. 2111-14 du code de la voirie routière : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées. ». Selon l’article L. 111-1 de ce code : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées. ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 2132-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie dans les conditions fixées au chapitre VI du titre Ier du livre Ier du code de la voirie routière. » « I. – Sont portés devant la juridiction judiciaire les litiges relatifs à la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier, conformément à l'article L. 116-1 du code de la voirie routière. (…) ». Aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voirie routière : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées. (…) ». Aux termes de l’article L. 131-1 de ce code : « Les voies qui font partie du domaine public routier départemental sont dénommées routes départementales. (..)». Aux termes de l'article L. 116-1 de ce code : « La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative ». L’article L. 116-6 précise : « L'action en réparation de l'atteinte portée au domaine public routier, notamment celle tendant à l'enlèvement des ouvrages faits, est imprescriptible. (…) ». L’article L. 116-7 du même code prévoit : « La juridiction saisie d'une infraction à la police de la conservation du domaine public routier peut ordonner l'arrêt immédiat des travaux dont la poursuite serait de nature à porter atteinte à l'intégrité de la voie publique ou de ses dépendances ou à aggraver l'atteinte déjà portée./ La décision est exécutoire sur minute nonobstant opposition ou appel. L'administration prend toutes mesures nécessaires pour en assurer l'application immédiate ».
Les dispositions précitées du code de la voirie routière font dépendre l’exécution des mesures de remise en l’état du domaine public routier de l’accomplissement régulier d’une procédure juridictionnelle préalable et d’une condamnation à cette fin par le juge judiciaire. L’occupant du domaine public routier ne peut être contraint à le remettre en état qu’à la suite d’une condamnation prononcée par le juge judiciaire à l’issue de la procédure de contravention de voirie routière.
Une mise en demeure de procéder à la remise en état adressée par l’administration à l’occupant du domaine public routier, qui est détachable de l’engagement d’une procédure de contravention de voirie routière, constitue un acte dépourvu d’effets juridiques propres qui ne présente pas le caractère d’une décision susceptible de recours. Il s’ensuit que la mise en demeure contestée, ainsi que le fait valoir le département en défense, et alors même que ce courrier est maladroitement rédigé, qui porte sur l’enlèvement d’une buse du fossé d’écoulement des eaux pluviales au droit de la RD n°49 dont les requérants ne font pas la démonstration qu’il ne serait pas une dépendance du domaine public routier du département, n’est qu’un acte préparatoire d’une mesure de police et d’une action juridictionnelle. La mise en demeure contestée n’est donc pas susceptible de faire l’objet d’un recours en référé suspension, de même qu’un recours en annulation.
Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le département de Loire-Atlantique doit être accueillie.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Loire-Atlantique, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions du département de Loire-Atlantique, présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
ORDONNE :
Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par le département de Loire-Atlantique sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B... D... épouse C..., à M. A... C... et au département de Loire-Atlantique.
Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.
Fait à Nantes, le 8 janvier 2026.
Le juge des référés,
P. ROSIER
La greffière,
L. LÉCUYER
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
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