Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne — Décision N° TA51-2102339

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° 2111523 du 22 octobre 2021, le président de la 9ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis le dossier de la requête de la SAS Jacquart et associés distribution au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne.

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montreuil le 13 août 2021, et un mémoire, enregistré le 16 février 2023, la société par actions simplifiée Jacquart et associés distribution, représentée par Me Ricard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 mars 2021 par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a rejeté sa demande de paiement de l'aide à la promotion sur les marchés de pays tiers pour l'année 2017 et a ordonné le reversement de la somme de 144 329,85 euros correspondant à l'avance indûment versée majorée de 5% ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 20 avril 2021 ;

2°) de condamner FranceAgriMer à lui restituer la somme de 144 329,85 euros ;

3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions contestées ont été prises en méconnaissance du principe du contradictoire consacré par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et des droits de la défense, dès lors qu'elle n'a pas été invitée à présenter des observations écrites ou orales préalablement à leur édiction ;

- ces décisions constituent une mesure de retrait de l'aide accordée qui a été prise plus de quatre mois après la signature, le 12 décembre 2017, de la convention lui en accordant le bénéfice ;

- FranceAgriMer ne pouvait procéder au retrait de l'aide et réclamer le reversement de l'avance versée majorée de 5% en se fondant sur la circonstance que le formulaire de déclaration des autres financements pour l'année 2017 ne lui avait pas été fourni dès lors que cette information lui a été transmise par courriel du 1er septembre 2020 et par lettre du 4 septembre suivant ;

- la Cour européenne des droits de l'homme condamne les excès de formalisme procédural qui porte une atteinte disproportionnée à l'équité de la procédure.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 février 2023 et le 17 mars 2023, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

L'instruction a été close avec effet immédiat le 7 novembre 2023 en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Torrente, premier conseiller,

- et les conclusions de Mme Castellani, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Jacquart et associés distribution a déposé un dossier de demande d'aide à la promotion des vins sur les marchés des pays tiers au titre de l'appel à propositions lancé en 2016 par FranceAgriMer. Par une lettre du 21 juillet 2017, FranceAgriMer a informé cette société qu'elle réservait une suite partiellement favorable à sa demande en fixant le point de départ des actions éligibles au 1er janvier 2017. Par une convention conclue le 22 novembre 2017, FranceAgriMer et la SAS Jacquart et associés distribution ont défini les modalités de mise en œuvre et de paiement des opérations de promotion acceptées par le premier. Une avance d'un montant de 137 457 euros correspondant à 50% de l'aide prévisionnelle pour 2017 a été versée le 12 décembre 2017. Le 28 juin 2018, la SAS Jacquart et associés distribution a demandé à FranceAgriMer de lui verser le solde de l'aide prévue pour 2017. Par une lettre du 26 mai 2020, cet établissement a informé l'intéressée de l'incomplétude de son dossier de demande de paiement et l'a invitée à le compléter dans un délai de quinze jours. Par des courriels du 22 juin 2020 et du 1er septembre de la même année, FranceAgriMer a prolongé le délai donné à la SAS Jacquart et associés distribution pour compléter sa demande de paiement jusqu'au 1er septembre 2020 puis jusqu'au 30 septembre suivant. Par une décision du 30 mars 2021, la directrice générale de FranceAgriMer a rejeté la demande de paiement formulée par cette société comme irrecevable et lui a demandé de reverser la somme de 144 329,85 euros correspondant au montant de l'avance indûment perçue majorée de 5%. Par une lettre du 20 avril 2021, la SAS Jacquart et associés distribution a formé un recours gracieux contre cette décision. Par la présente requête, cette société demande au tribunal d'annuler l'ensemble de ces décisions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la décision portant refus de paiement du solde de l'aide :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ; () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". En vertu de l'article L. 121-1 de ce code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Selon l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. ".

3. La décision par laquelle FranceAgriMer octroie une aide aux programmes d'investissement des entreprises constitue une décision créatrice de droits, quand bien même ces droits sont subordonnés au respect de diverses conditions et à la présentation, dans un délai de deux mois après la date limite de réalisation des travaux, d'une demande de paiement assortie des justificatifs permettant de vérifier ce respect.

4. La décision par laquelle FranceAgriMer refuse de verser cette aide au bénéficiaire, en raison du caractère incomplet, et, partant, irrecevable de la demande de paiement de l'aide, se borne à exécuter cette décision d'octroi en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière et n'en constitue donc pas le retrait. Compte tenu des droits créés par la décision d'octroi de l'aide, cette décision de refus de versement doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, et doit, à ce titre, en application des dispositions précitées du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, être motivée. Toutefois, dès lors que cette décision fait suite à une demande du bénéficiaire tendant au versement de l'aide octroyée, après examen des justificatifs à fournir à l'appui de cette demande, elle n'est pas au nombre des décisions soumises par l'article L. 121-1 du même code à la procédure contradictoire qu'il institue.

5. En l'espèce, si la société requérante soutient que la décision de refus de paiement de l'aide en litige méconnaît le principe du contradictoire, il est constant que celle-ci fait suite à une demande. Par suite, ce moyen est inopérant et doit, dès lors, être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ".

7. Ainsi qu'il a été dit au point 5 du présent jugement, la décision de refus de versement de l'aide sollicité par la SAS Jacquart et associés distribution ne présente pas le caractère d'une décision de retrait de la décision lui en accordant l'octroi. Dès lors, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que la décision contestée a été prise plus de quatre mois après la signature, le 22 novembre 2017, de la convention lui accordant le bénéfice de l'aide. Ce moyen, doit, par suite, être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 de la décision INTV-POP-2017-26 du 18 mai 2017 du directeur général de FranceAgriMer relative à la mise en œuvre par FranceAgriMer des opérations de promotion des vins sur les marchés des pays tiers par les entreprises et les interprofessions pour la programmation 2014 à 2018 en application de l'article 45 du règlement (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 6.1 Convention / Pour les opérations retenues, FranceAgriMer signe avec l'opérateur une convention qui en précise les caractéristiques principales () ainsi que leurs modalités de financement. / La convention précise le montant maximum de l'aide qui pourra être octroyée pour chaque opération sous réserve du respect par le bénéficiaire de ses obligations. / () ". Selon l'article 8 de cette décision : " Pour chaque année, l'opérateur dépose obligatoirement une demande de paiement via le télé-services. L'ensemble des pièces justificatives requises (cf. article 10) sont déposées via le télé-services, à l'exception des factures qui peuvent être transmises sous format papier. () / Le bénéficiaire dispose d'un délai de 6 mois à compter du 31 décembre de l'année d'exécution de son opération pour déposer une demande de paiement conforme et complète. / Lorsque le délai est dépassé, le montant de l'aide à verser est réduit de 2% par mois de retard de présentation. / Au-delà de six mois de retard de présentation de la demande de paiement d'une opération () aucune aide n'est octroyée pour cette opération. Dans ce dernier cas, l'éventuelle avance déjà perçue est recouvrée assortie d'une pénalité de 5%. () ". En vertu de l'article 10 de cette décision : " La demande de paiement au titre de chaque phase comporte les éléments suivants : () / - une déclaration relative aux autres financements publics () / Tout ou partie de ces documents sera obligatoirement transmis dans le télé-service. Certaines pièces pourront être fournies à FranceAgriMer sous format papier. Les informations correspondantes seront précisées ultérieurement. / En l'absence de ces éléments obligatoires, la demande est considérée comme incomplète et non recevable. ". Enfin, l'article 6 de la convention conclue le 22 novembre 2017 entre la SAS Jacquart et associés distribution et FranceAgriMer relative au soutien d'un programme pour la promotion hors de l'Union européenne, de vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou de vins dont le cépage est indiqué : " Le dossier de demande de paiement du solde de l'année doit être transmis au siège de FranceAgriMer au plus tard le 30 juin (cachet de la poste faisant foi) suivant l'année de réalisation des actions. / Le dossier est composé des pièces suivantes : () / - une déclaration relative aux autres financements publics () / Toutes ces pièces devront être fournies à FranceAgriMer sous format papier, le cas échéant via un téléservice selon des modalités à définir ultérieurement. () / En l'absence de ces éléments obligatoires, la demande est considérée comme incomplète et non recevable. / Le contenu, la forme et les modalités de transmission des demandes de paiement sont disponibles au téléchargement sur le site de FranceAgriMer () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que FranceAgriMer a rejeté la demande de paiement du solde de l'aide en litige déposée le 28 juin 2018 par la société requérante en raison de l'incomplétude du dossier de demande de cette dernière, lequel ne comprenait pas le formulaire de déclaration relative aux autres financements publics exigé par l'article 10 de la décision du 18 mai 2017 et par l'article 6 de la convention conclue le 22 novembre 2017. Si l'intéressée soutient avoir informé FranceAgriMer, par un courriel du 1er septembre 2020, qu'elle n'avait perçu aucun autre financement public en rapport avec l'opération objet de la demande d'aide, l'article 10 de la décision du 18 mai 2017 et l'article 6 de la convention conclue le 22 novembre 2017 lui imposaient de transmettre, à l'appui de sa demande de paiement, le formulaire de déclaration relative aux autres financements publics établi par FranceAgriMer, qui était disponible au téléchargement sur le site internet de cet établissement, lequel le lui a, au demeurant, été transmis par un courriel du 3 septembre 2020. En outre, si la SAS Jacquart et associés distribution soutient avoir envoyé une version datée et signée de ce formulaire par lettre simple, elle ne produit aucun élément de nature à corroborer cette allégation alors que FranceAgriMer conteste avoir reçu ledit document. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée repose sur des faits matériellement inexacts, ni qu'elle est entachée d'erreur de droit.

10. En dernier lieu, en se bornant à soutenir que la décision contestée est fondée sur une irrégularité de procédure caractérisant un formalisme excessif condamné par la Cour européenne des droits de l'homme, la société requérante, qui ne se prévaut d'ailleurs d'aucun texte à l'appui de cette allégation, n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, l'intéressée ne saurait utilement se prévaloir, à supposer qu'elle ait entendu le faire, des stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, FranceAgriMer ne présentant pas le caractère d'un tribunal au sens et pour l'application de ces stipulations.

En ce qui concerne les décisions de reversement de l'avance de 144 329,85 euros et d'application de la majoration de 5% :

11. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente impose au bénéficiaire d'une aide agricole régie par un texte de l'Union européenne de reverser les montants d'aide indûment perçus et notifie à celui-ci qu'elle procède à la récupération de l'aide par compensation avec le montant d'une autre aide, par la mise en jeu d'une garantie constituée en vue du versement de l'aide ou par tout autre moyen a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire, d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions, en tant qu'elle assujettit l'opérateur économique concerné, selon des modalités qu'elle définit, à l'obligation de reverser l'aide indue, majorée le cas échéant d'intérêts, et d'une sanction en tant qu'elle prévoit l'application d'une pénalité. Ainsi, une telle décision doit être motivée et précédée d'une procédure contradictoire.

12. Les modalités de récupération d'une aide indûment versée sur le fondement d'un texte de l'Union européenne sont soumises aux règles de droit national, sous réserve que l'application de ces règles se fasse de façon non discriminatoire au regard des procédures visant à trancher des litiges nationaux du même type et qu'elle ne porte pas atteinte à l'application et à l'efficacité du droit de l'Union ou n'ait pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées. En particulier, le droit de l'Union ne s'oppose pas à ce qu'une législation nationale exclue la répétition d'une aide indûment versée en prenant en compte des critères tels que la protection de la confiance légitime, la disparition de l'enrichissement sans cause, l'écoulement d'un délai ou un comportement de l'administration elle-même, que celle-ci est en mesure d'éviter. Il appartient en tout état de cause au juge national d'apprécier si, pour le règlement du litige qui lui est soumis, la règle de droit national doit être écartée ou interprétée, afin que la pleine efficacité du droit de l'Union soit assurée.

13. Les dispositions combinées des articles L. 211-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, en tant qu'elles imposent que la décision de reversement d'une aide agricole indûment versée en application d'un texte de l'Union européenne soit motivée et précédée d'une procédure contradictoire écrite conduite avec le bénéficiaire de l'aide, constituent une garantie pour ce dernier. Ces dispositions trouvent à s'appliquer de manière identique à la récupération d'aides indûment versées sur le fondement de dispositions du droit national. Elles n'ont pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées, dès lors qu'il appartient à l'administration de veiller au respect de la procédure qu'elles instituent et qu'il est loisible à celle-ci, en cas d'annulation d'une décision de reversement irrégulière, de prendre une nouvelle décision, sous réserve du respect des règles de prescription applicables. Dès lors, il n'y a pas lieu d'écarter l'application de ces dispositions afin d'assurer la pleine efficacité du droit de l'Union.

14. En l'espèce, il résulte de ce qui a été dit précédemment que les décisions du 30 mars 2021 en litige par lesquelles FranceAgriMer a ordonné le reversement de l'avance versée à la société requérante au titre de l'aide à la promotion sur les marchés de pays tiers pour l'année 2017 majorée d'une pénalité de 5% présentent le caractère de décisions défavorables soumises à obligation de motivation et devaient, en conséquence, être précédées d'une procédure contradictoire. Il résulte de l'instruction, et n'est pas contesté, que ces mesures ont été prises sans que la SAS Jacquart et associés distribution ait été mise à même de présenter des observations écrites. Dès lors, ces décisions sont intervenues à l'issue d'une procédure irrégulière, privant l'intéressée d'une garantie. Ce moyen doit, par suite, être accueilli.

15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la SAS Jacquart et associés distribution est fondée à demander l'annulation de la décision du 30 mars 2021 de la directrice générale de FranceAgriMer en tant seulement qu'elle a ordonné le reversement de la somme de 144 329,85 euros correspondant au montant de l'avance indûment perçue majorée d'une pénalité de 5%.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

16. L'annulation d'une décision de reversement pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, que la restitution à l'intéressé des sommes perçues sur le fondement du titre irrégulier soit immédiate. En effet, lorsque la créance de l'administration est bien fondée, la juridiction, saisie de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint de restituer les sommes perçues sur le fondement du titre irrégulier, doit subordonner la restitution de la somme réclamée à l'absence de délivrance par l'administration, dans le délai déterminé par sa décision, d'un nouveau titre de perception régulier.

17. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment, il ne résulte pas de l'instruction que la créance de FranceAgriMer ne serait pas justifiée dans son principe et dans son montant, à hauteur de la somme globale de 144 329,85 euros. Dès lors, la restitution à la société requérante de la somme qu'elle réclame doit être subordonnée à la condition que FranceAgriMer n'ait pas émis, dans un délai qu'il convient de fixer à deux mois à compter de la notification du présent jugement, et sous réserve du respect des règles de prescription applicables, un nouveau titre dans des conditions régulières.

Sur les frais liés au litige :

18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de FranceAgriMer le versement d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 30 mars 2021 en tant que la directrice générale de FranceAgriMer a ordonné à la SAS Jacquart et associés distribution le reversement de la somme de 144 329,85 euros correspondant au montant de l'avance indûment perçue au titre de l'aide à la promotion des vins sur les marchés des pays tiers dans le cadre de l'appel à propositions lancé en 2016 majorée d'une pénalité de 5%, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à FranceAgriMer de verser à la SAS Jacquart et associés distribution la somme de 144 329,85 euros, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, à moins qu'il n'ait émis, avant l'expiration de ce délai et sous réserve des règles de prescription applicables, un nouvel ordre de reversement dans des conditions régulières.

Article 3 : FranceAgriMer versera à la SAS Jacquart et associés distribution une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Jacquart et associés distribution et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Mach, présidente,

M. Torrente, premier conseiller,

M. Rifflard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

Le rapporteur,

Signé

V. TORRENTELa présidente,

Signé

A-S. MACH

La greffière,

Signé

A. DEFORGE