Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne — Décision N° TA51-2202378

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 octobre 2022 et 8 juin 2023, la société civile immobilière Devin, représentée par Me Robert-Védie, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er août 2022 par lequel le directeur général de l'établissement public foncier de Grand Est a décidé d'exercer le droit de préemption urbain afin d'acquérir le bien appartenant à l'indivision E, situé 47-49 rue du docteur F à J ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public foncier de Grand Est de s'abstenir de réitérer par acte authentique sa décision d'acquérir l'immeuble préempté ;

3°) d'enjoindre à l'établissement public foncier de Grand Est de s'abstenir, le cas échéant, de céder à un tiers l'immeuble préempté ou de prendre tout acte de disposition le concernant ;

4°) d'enjoindre à l'établissement public foncier de Grand Est, le cas échéant, de rétrocéder, dans le délai d'un mois, l'immeuble préempté à l'indivision E sans contrepartie d'aucune sorte et, en cas de renonciation par l'indivision E, de proposer le bien à l'acquisition au prix de vente initialement envisagé dans le délai d'un mois suivant cette renonciation, ce sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

5°) de mettre solidairement et conjointement à la charge de l'établissement public foncier de Grand Est, de la commune de J et de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise, la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir ;

- la décision contestée a été prise par une autorité incompétente dès lors qu'une délégation régulière de compétence de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise à l'établissement public foncier de Grand Est n'est pas établie au regard de l'arrêté du 13 juillet 2020 par lequel le président de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise a délégué ses compétences en matière de préemption à son vice-président, et de la délibération du 12 octobre 2020 de cette même communauté d'agglomération donnant pouvoir à son président d'exercer ou de déléguer le droit de préemption ; dès lors que la délégation de compétence de l'établissement public foncier de Grand Est à son directeur général n'est pas non plus établie ; dès lors que, si l'établissement public foncier de Grand Est produit en défense des actes établissant une chaîne de délégations de compétences, il n'est pas établi que ces actes, et en particulier l'arrêté du 13 juillet 2020 et la délibération du 12 octobre 2020 ci-avant, ont fait l'objet des mesures de publication et de transmission au préfet dans le cadre du contrôle de légalité ;

- la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence d'avis émis par le service des domaines en application de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme, l'avis du service des domaines produit à l'instance comportant par ailleurs des approximations concernant les dates de la procédure de consultation ;

- la décision est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un défaut de base légale dès lors que la délibération de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise du 14 janvier 2017 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de J n'a pas été rendue exécutoire par un affichage et une publication régulièrement accomplis ;

- elle n'est pas justifiée par un projet réel et antérieur ;

- le projet envisagé ne peut être mené sur le bien préempté au regard de la superficie et des caractéristiques du terrain ;

- elle n'est pas justifiée par l'intérêt général dès lors que l'édification d'une infrastructure sportive supplémentaire destinée à l'événementiel ne présente pas un intérêt général suffisant au regard du coût particulièrement élevé pour la collectivité et de l'existence de salles de loisirs existantes et en cours de réalisation ;

- la décision est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle a pour objet de faire obstacle à la construction d'un magasin de l'enseigne Aldi.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 février 2023, l'établissement public foncier de Grand Est, représenté par Me Lang, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Devin une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par l'établissement public foncier de Grand Est ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à M. G E, M. C E, Mme D I, Mme H E et à la SAS Immaldi et compagnie, qui n'ont pas produit de mémoire.

Par ordonnance du 24 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 septembre 2023.

L'établissement public foncier de Grand Est a communiqué, en application de l'article L. 613-1-1 du code de justice administrative, une pièce complémentaire qui a été enregistrée le 30 mai 2024 et communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rifflard, conseiller,

- les conclusions de M. Torrente, rapporteur public,

- et les observations de Me Robert-Védie, représentant la SCI Devin, et de Me Lang, représentant l'établissement public foncier de Grand Est.

L'établissement public foncier de Grand Est a produit une note en délibéré le 21 juin 2024, qui n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Après la signature, le 22 mai 2021, d'une promesse de vente entre, d'une part, Mme D I, Mme H E, M. C E et M. G E, propriétaires d'immeubles situés 47-49 rue du docteur F à J et correspondant aux parcelles cadastrales BZ 124 et BZ 393 d'une contenance de 80a 52ca, et, d'autre part, la SCI Devin, se portant acquéreuse de ces parcelles pour un prix total de 1 400 000 euros, une déclaration d'intention d'aliéner a été déposée le 8 juin 2022 auprès de la mairie de J. Par un arrêté du 1er août 2022, le directeur général de l'établissement public foncier de Grand Est a décidé d'exercer le droit de préemption urbain afin d'acquérir, au prix mentionné dans cette déclaration, les biens indiqués ci-avant. La SCI Devin demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ". Aux termes de l'article L. 5211-3 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. () ". Il résulte de ces dispositions que les délégations de fonction accordées par le président d'un établissement public de coopération intercommunale, qui sont des actes réglementaires, sont exécutoires dès lors qu'il a été procédé à leur affichage et qu'elles ont été visées par les services préfectoraux au titre du contrôle de légalité.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 22 juillet 2022, et par délégation du président de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise, le vice-président de cette communauté d'agglomération, M. A B, a délégué à l'établissement public foncier de Grand Est l'exercice du droit de préemption urbain dans le cadre de la déclaration d'intention d'aliéner concernant la vente de l'ensemble immobilier situé 47 et 49 rue du docteur F à J. Antérieurement, par arrêté du 13 juillet 2020, le président de la communauté d'agglomération de J, Der et Blaise a donné délégation à M. A B, deuxième vice-président de cette communauté d'agglomération, pour remplir sous sa surveillance et sa responsabilité toutes fonctions relatives notamment à l'aménagement du territoire, dont l'urbanisme et le foncier. Cet arrêté devait, selon les dispositions de son article 3, être publié au recueil des actes administratifs de la communauté d'agglomération et une copie devait en être affichée à l'hôtel de ville de J, siège de la communauté d'agglomération. Toutefois, si cet arrêté, dont l'établissement public foncier de Grand Est produit une copie à l'instance, comporte la mention de sa transmission à la sous-préfecture de J en date du 20 juillet 2020, il ne ressort pas des pièces du dossier produites avant la clôture de l'instruction qu'il ait par ailleurs fait l'objet d'un affichage tel que prévu par les dispositions reprises au point précédent. Dans ces conditions, la SCI Devin est fondée à soutenir que M. B, signataire de la délégation de pouvoir à l'établissement public foncier de Grand Est précédemment indiquée, n'était pas compétent pour accorder, à la date de celle-ci, une telle délégation, et, par voie de conséquence, que l'établissement public foncier de Grand Est n'était pas compétent pour exercer la décision de préemption en litige.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. ( ) ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code dans sa version applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain () de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs () ".

5. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

6. La décision du 1er août 2022 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier de Grand Est a décidé d'exercer son droit de préemption sur le bien en litige, indique le souhait de la commune de J de réaliser une salle sportive évènementielle avec un double objet, à savoir offrir une complémentarité exemplaire d'équipements publics dans le quartier en réalisant cette salle en face de la salle de spectacle dite Les Fuseaux, et accueillir des compétitions dans des conditions en adéquation avec les exigences des fédérations sportives. Elle mentionne que ce projet permettra également la résorption de la friche commerciale de l'ancien garage, qui sera démolie et dépolluée. Enfin, elle indique que ce projet s'inscrit dans une démarche plus large de renouvellement des équipements urbains correspondant à l'axe 5 de la convention dite " Action Cœur et Ville " intitulé " Fournir l'accès aux équipements et services publics ", dont une première étape est déjà engagée avec la construction d'un nouveau lieu dédié à la vie associative et aux pratiques sportives libres sur la friche commerciale de l'ancien magasin Decathlon. Par ailleurs, la décision en litige mentionne la délibération du bureau de l'établissement public foncier de Grand Est approuvée le 25 juillet 2022 concernant le projet de convention de projet dit " J 47-49 rue du Docteur F - K public n°HM10S037100 " à conclure entre la commune de J et l'établissement public foncier de Grand Est.

7. Pour justifier de la réalité du projet ci-avant et justifiant l'exercice du droit de préemption en litige, l'établissement public foncier de Grand Est se prévaut, d'une part, de l'annexe 2 à la convention Action cœur de Ville indiquant la volonté de la commune, dès lors qu'elle était devenue propriétaire d'un site pour ce faire, à savoir celui dit de " l'ex-Decathlon ", de créer un lieu dédié aux sports et aux loisirs dont une partie, réalisée dans la construction existante, serait constituée de salles dédiées à différentes pratiques du sport et au soutien des associations et clubs locaux, tandis qu'une salle d'une capacité d'au moins 1 000 places devrait également être construite sur le site pour accueillir des compétitions sportives nationales et internationales. Elle se réfère également à l'avenant à cette convention intervenu en 2021 dont l'action dite " Création d'un pôle de loisirs " confirme l'inscription de ce projet dans l'objectif 5.2 relatif à la création d'une nouvelle halle sportive. D'autre part, elle se prévaut de comptes-rendus d'une réunion du comité de pilotage en charge de la mise en œuvre du projet Action Cœur de ville du 14 janvier 2022 et du 14 mars 2022. Il ressort du compte-rendu de la première de ces réunions qu'ont fait l'objet d'échanges dans le cadre de ce comité de pilotage le sujet du besoin d'une salle polyvalente à J capable d'accueillir de grands événements sportifs et commerciaux, d'une capacité d'environ 1 000 à 1 500 places assises, celui des contraintes importantes du site ex-Decathlon et celui d'une hypothèse de découplage de deux bâtiments nécessitant de rechercher d'autres options foncières possibles, le terrain en litige et les bâtiments attenants étant indiqués comme à étudier en cas de vente. Il ressort du compte-rendu de la seconde réunion que le projet de rénovation de l'ex-Decathlon progressait, qu'une personne avait visité le terrain en litige début mars 2022 et qu'il confirmait son potentiel, ce point ayant fait l'objet d'une " validation " dans le cadre du comité de pilotage. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Dizier a présenté, suite à la déclaration d'intention d'aliéner, à l'établissement public foncier de Grand Est une demande d'intervention, ayant fait l'objet d'une convention de projet conclue entre cette commune et cet établissement public, pour assurer la maîtrise foncière de la parcelle en litige en vue de la construction d'une nouvelle salle événementielle sportive et précisant que cela permettrait de renforcer la dimension multi activités de ce quartier, grâce à la complémentarité avec la salle des Fuseaux, cette convention ayant été approuvée par le conseil d'administration de l'établissement public foncier de Grand Est le 21 juillet 2022, puis approuvée par la préfète de la région Grand Est le 25 juillet 2022.

8. Si ces éléments permettent d'établir la réalité d'un projet de la commune de Saint-Dizier tel que celui au titre duquel le droit de préemption en litige a été exercé, à savoir la création d'une salle polyvalente orientée vers l'accueil de compétitions sportives et ayant une capacité d'entre 1 000 et 1 500 spectateurs, toutefois, à la date de cette décision de préemption, un autre site avait déjà été acquis, à savoir celui dit de l'ex-Decathlon, pour y réaliser le même projet, ce site étant désigné dans le projet " J cœur de ville ", dont l'établissement public foncier de Grand Est se prévaut, comme étant celui sur lequel cette salle doit être réalisée, et la renonciation au projet d'utiliser ce site pour y réaliser cette salle n'est pas établie à la date de la décision en litige. En outre, alors qu'il ressort des éléments repris au point précédent que le site de l'ex-Decathlon, en dépit de sa surface d'environ 20 000 m², présenterait des contraintes pour y réaliser le projet de salle polyvalente en cause, il ne ressort pas des mêmes éléments que la faisabilité de ce projet sur les parcelles en litige, alors notamment que celles-ci représentent une surface moindre que la moitié de celle du site de l'ex-Decathlon, aurait fait l'objet d'un examen sérieux en dehors de la visite sur place d'une personne dans le cadre du comité de pilotage. Dans ces conditions, la réalité, à la date de la décision de préemption, du projet d'action ou d'opération d'aménagement justifiant cette décision ne peut être regardée comme établie pour les biens en cause.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'est, en l'état du dossier, susceptible d'entraîner l'annulation de la décision contestée.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision litigieuse du 1er août 2022 doit être annulée dans toutes ses dispositions.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Il résulte de l'instruction que le transfert de propriété n'est pas intervenu au sens de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme. Le présent jugement a, dès lors, pour effet de redonner la possibilité au propriétaire du bien préempté, d'en disposer librement, sans être tenu par les prix et conditions de la déclaration d'intention d'aliéner, et sans que le titulaire du droit de préemption puisse à nouveau préempter dans un délai d'un an, en application de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme. Dès lors, il n'y a pas lieu d'enjoindre à l'établissement public foncier de Grand Est de s'abstenir de réitérer par acte authentique sa décision d'acquérir l'immeuble préempté, de s'abstenir de céder à un tiers l'immeuble préempté ou de prendre tout acte de disposition le concernant, ni de rétrocéder l'immeuble préempté.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'établissement public foncier de Grand Est une somme de 1500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SCI Devin, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'établissement public foncier de Grand Est demande sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 1er août 2022 par laquelle l'établissement public foncier de Grand Est a exercé le droit de préemption urbain sur le bien situé 47-49 rue du docteur F à Saint-Dizier, est annulée.

Article 2 : L'établissement public foncier de Grand Est versera à la SCI Devin une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la SCI Devin est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de l'établissement public foncier de Grand Est présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Devin, à l'établissement public foncier de Grand Est, à Mme D I, à Mme H E, à M. C E, à M. G E et à la SAS Immaldi et Compagnie.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Deschamps, président,

Mme Castellani, première conseillère,

M. Rifflard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

Le rapporteur,

Signé

R. RIFFLARDLe président,

Signé

A. DESCHAMPS

La greffière,

Signé

A. DEFORGE